为应对新冠肺炎疫情，我国投入大量财政资金并取得了明显成效，充分体现了我国集中力量迅速处理突发事件的能力和水平。与此同时，新冠肺炎疫情对我国经济社会发展产生了较大的负面影响，暴露出我国治理体系和治理能力现代化水平还存在不足之处。 在我国经济社会发展过程中，财政一直起着重要的基础性作用，是国家实现改革发展目标和推动经济社会发展的重要工具和手段。“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”在抗击新冠肺炎疫情的过程中，我国积极发挥财政的作用，紧急调动了大量资源，实现了防控疫情、减轻负担、稳定就业、保障供给等多重目标。同时，在应对新冠肺炎疫情中，政府治理层面暴露的一系列问题和矛盾，也以一定的形式折射到财政领域，这既是由财政在国家治理中的基础性地位所决定的，也反映出财政自身改革的迫切需要。 我国学者对于突发公共卫生事件的财政保障机制研究主要聚焦于应急预算编制、财政危机管理体制建立和财政资金管理这三个维度。基于财政投入体系在防范和应对公共卫生事件中的重要地位，在我国的预算编制中有必要加大事前预防性财政投入比例，编制突发公共事务预算[1]。同时，这种应急预算的编制不应该在公共卫生事件发生之时，而应该每年编制、滚动安排。正常状态下执行一般的预算安排，危机爆发时则适时调整预算安排[2]。而一旦公共卫生事件发生，是否具有完备的财政危机管理体制就关乎财政的运行效率和预算编制的执行绩效。为此，既要调整优化财政支出结构、规范财政支出运行机制，开通应急财政资金的筹资渠道，又要建立公共卫生事件财政补偿机制，明晰公助、共助、自助的财政分担比例[3]。当财政资金进入运行轨道之后，就需要强化应急资金支出的事前、事中和事后的全过程管理，构建应急财政资金的绩效评估体系和审计监督机制[4]。 如何利用财政政策更好地应对新冠肺炎疫情，进一步提高治理体系和治理能力现代化水平，是迫切需要研究的问题。在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，回答财政应对新冠肺炎等突发公共卫生事件的实践逻辑，提出财政应对突发公共卫生事件的思路和体制机制完善建议，进而推进国家治理水平的提升，显得尤为重要。 一、财政应对突发公共卫生事件的制度逻辑 改革和发展始终是国家治理的根本目标和国家战略的根本指向，而财政改革始终作为整体改革的一个重要组成部分，服从和服务于整体改革的需要[5]。纵观近年来我国财政改革发展的历程，财政实践始终具有改革发展的鲜明特殊性，始终肩负着服务改革发展大局和推动自身改革发展的双重任务。 财政服务改革发展大局是由财政的基本属性决定的[6]。一方面，财政围绕特定阶段国家战略重点推动改革发展。比如，在应对新冠肺炎疫情中，国家集中财力对阻击疫情予以重点支持。另一方面，财政需要发挥职能作用以保障改革和发展的顺利进行，特别是弥补由于战略重点调整、改革利益调整等带来的各种成本，以减少改革发展的阻力。具体体现为：一是渐进式改革的历史性成本。我国采取“摸着石头过河”的渐进式改革路径，不可避免地会出现在某些时段没有及时对应由当期承担的成本进行合理补偿，或者采取当时成本最小化的路径进行折中处理而没有对当期成本进行完全的补偿的情况，从而导致未在当期支付的成本不断累积形成历史性成本。公共卫生领域就存在应急管理体系建设等大量此前应弥补的历史性成本，需要当前予以结算弥补。二是制度变动的摩擦性成本。我国从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中存在着大量的制度变动，不同的制度安排通常会带来利益格局调整，形成制度变动的摩擦性成本。比如，公共卫生方面利用市场机制融资，改变了公共卫生机构的激励机制，影响了公共卫生服务提供的内容和模式，引致公共卫生产品提供的低效率和欠公平等问题[7]。三是突出重点的结构性成本。由于我国处于社会主义初级阶段，财力相对较为紧张，财政收支失衡是当前的突出矛盾。财政需要根据不同阶段的国家战略重点明确需要解决的主要矛盾，形成特定的收支结构，这就不可避免地会忽视对非主要矛盾的投入力度，形成结构性成本。一段时间以来，我国一直以经济建设为重心，财政对公共卫生等方面的投入力度明显偏弱。 财政推动自身改革发展是由财政自身职能决定的。预算改革既包括具有一定前瞻性的主动型改革，又不乏受制于预算环境的被动型改革[8]。一方面，财政需要根据“政”的要求相对被动地进行自身改革。另一方面，财政积极主动地推动自身改革，不断推进全面绩效管理，深化预算公开，完善跨年度的中期财政规划，进而主动地促进我国经济社会发展。在应对新冠肺炎疫情中，财政聚焦疫情防控，主动精准施策，创新管理方式，采取超常规措施，既有被动应对，又有主动作为，形成了一些可以总结并上升为体制机制的成功做法和经验。 通过上述逻辑框架来分析我国财政应对突发公共卫生事件的实践，可以更清晰地认识和客观评价当前财政应对新冠肺炎疫情的体制机制障碍和可供选择的逻辑路径。从我国财政的实践过程可以看出，改革开放后相当长的一段时间内，财政安排总体上服从于国家的非均衡发展战略，财政在保障人员工资福利和机构日常运转等基本支出的基础上，重点支持经济增长、城市建设、企业发展等，对公共卫生等社会事业的投入力度相对不足，存在大量历史性成本、结构性成本需要弥补。随着市场经济体制基本框架建立，1994年实行的分税制财政体制改革，奠定了近年来财政体制的基础，但受非均衡战略的影响，其逐渐呈现如下倾向：
