有限市场：宅基地财产化改革的制度实践及解释

      推进宅基地财产化改革，保障农户宅基地用益物权是当前宅基地制度改革的主要方向。目前学界的严重分歧，核心并不在要不要扩大宅基地财产权利的问题，而是如何具体地在“还权赋能”和保障农户基本居住条件及严格土地管理之间取得平衡。本文基于实地调查，梳理多样化的宅基地财产化改革路径、运行机制及约束条件，提炼出宅基地配置的“有限市场”特征。再结合文献研究和实地调查从多个角度探讨国家限制宅基地过度财产化的深层逻辑。在此基础上，本文还尝试提出评估宅基地制度改革试点的标准体系问题，为拓展和深化宅基地制度改革提供政策建议。

      一、文献综述

      宅基地是指集体经济组织分配给集体成员，满足其居住需要的土地。宅基地具有集体所有、农民使用、一宅两制、一户一宅、福利分配、免费使用、无偿回收、限制流转、不得抵押、严禁开发等多方面特征。[1]宅基地作为农民安身立命的基本保障、关键福利和核心财产，[2]使得大规模人财物流出乡村的背景下，农民依然保持了高度稳定，农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池。同时随着新型城镇化和乡村振兴战略的实施，宅基地制度建设的滞后，宅基地资源闲置浪费、财产权利缺失、宅基地管理不善等问题日益凸显，[3]倒逼宅基地制度改革。根据相关研究，宅基地制度改革的主要方向是财产化，正如九十年代以来的农地制度改革一样。从财产权作为完整物权的角度，国家在赋予农民宅基地占有和使用权之外，还应赋予农民宅基地收益和处分权利。目前宅基地制度置重于宅基地的保障属性，忽视宅基地的财产属性。[4]改革开放以来，相对于农地制度不断改革完善，宅基地制度改革滞后。由于涉及到最大多数农户的切身利益及区域差异巨大，宅基地制度改革成为土地制度改革的重点和难点。在此背景下，党的十八届三中全会启动了宅基地制度改革，提出赋予农民更多财产权利。2015年中央在15个试点地区启动了宅基地制度改革，从制度层面试图促进宅基地用益物权的实现。2018年中央“一号”文件首次提出宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”。这是宅基地制度的重大创新，它试图兼顾宅基地的保障性和财产性。[5]目前学界对宅基地“三权分置”的重大意义、权利结构及实践路径大量研究，为改革完善宅基地制度提供了理论基础。[6]从个别地方的案例和基于产权经济学的理论预设中，舆论和学界也对宅基地资源中蕴含的财富充满了想象。[7]在已有研究基础上，本文聚焦实践中宅基地“财产化”改革的多样化路径，用“有限市场”的概念概括地方推进宅基地财产化改革的实践特征。改革开放以来，基于效率的角度，“市场”逐渐成为我国经济资源配置的主要准则，然而并不是绝对的。在特定历史阶段，特定类型资源的配置方式可能偏离理想的市场准则，表现为市场嵌入社会、嵌入政治的复杂制度特征。[8][9]基于我国现阶段农民和土地关系的特殊性，农地流转制度呈现“有限市场”特征。在探索宅基地“三权分置”的背景下，宅基地资源的配置也不例外，只是在实践中表现得更为复杂，下面详述。

      二、宅基地财产化改革的进展及特征

      我国宅基地制度的基本特征是“公有私用”，宅基地所有权属于集体，使用权归个体农户。从法学角度，扩大财产权主要方式是突破现行法律赋予宅基地抵押权能和转让权能。[10]然而宅基地制度改革的复杂性远超出理论，按照制度机制的复杂性分类，笔者把宅基地财产化路径划分为以下五类(见表1)。每一类制度都有其典型的运行模式，可以从利益关系、运行机制及约束条件三个维度说明，其共同特征是因循宅基地“三权分置”的制度创新逻辑。用原国土资源部副部长胡存智的话来说，“农村宅基地制度改革的方向是进一步扩大权能，赋予农民更多财产权利，而不是指宅基地可以自由买卖”。[11]这体现为各类财产化路径始终是“有限市场”的。下面先概述每一个路径及其特征。

      表1 宅基地财产化改革的路径

路径	宅基地有偿选位	宅基地内部流转	农房抵押贷款	闲置农房盘活	宅基地入市
利益主体	农户/集体	农户/农户	农户/商业银行	农户/集体/社会资本	农户/集体/政府
运行机制	竞拍优势区位宅基地	房屋买卖和宅基地退出	宅基地作为抵押资产	闲置农房和宅在地经营	土地增减挂钩
约束条件	限于少数地区探索，针对少数优势区位地块	禁止社会资本、市民下乡购置宅基地	严格宅基地受让范围、要求政府控制风险	限于严格用途管制、禁止变相房地产开发	保障农民利益优先、严格控制拆建规模

      1.宅基地有偿选位

      我国农村一直采取宅基地无偿福利性分配的方式，保障弱势的农民阶层取得宅基地这一基本保障产品。少数地区形成了宅基地有偿选位的宅基地初始分配制度，从实践来看，这一制度主要在沿海发达农村实行，典型是浙江省农村。[12]这一制度形成的前提条件是宅基地资源高度稀缺，同时农村阶层高度分化，富裕农户愿意为优势地块支付高额费用。一般来说，宅基地有偿使用和新农村建设、旧村改造同时进行。具体做法是：先是由村集体编制村庄规划，形成基础设施完善的新村；再是严格执行规划，统一管理宅基地，对新村宅基地实行公开竞拍。