经过日本侵华战争的刺激和洗礼，在抗日战争胜利后国共、美苏对峙的国内外环境中，内蒙古地区的蒙古民族主义空前高涨，蒙古族精英积极寻求自决自治的民族解放道路。①他们分化成两大部分，一部分向往苏联、外蒙古及共产党，经过重重波折和斗争，最后由共产党领导建立了内蒙古自治区，实施以蒙古族为主体的蒙汉民族联合自治，为民族区域自治树立了榜样。另一部分倾向国民党，希望恢复盟旗体制，在国民政府领导之下实现“民族自治”。国民政府在内蒙古地区迅速恢复战前的省县行政建制并有所扩充，同时实施蒙旗复员，盟旗与省县行政二元化的矛盾不但没有消除，而且再度凸显。聚拢在国民党周围的蒙古族精英为解除地方军政集团和复员人员的剥削欺压，维护盟旗的法律地位和实际权益，继20世纪30年代百灵庙自治运动以后，再次发起了声势浩大的高度自治运动。② 早在抗战胜利前夕，国民政府蒙藏委员会就初步设计行省之外建立“民族自治区”，实施高度自治，行省内各民族一律平等，按民族比例参政的边疆地方政治纲领。为了因应外蒙古独立后的形势变化和内蒙古的民族自治诉求，国民政府拟具了边疆各盟旗地方自治方案，试图坚持地方自治基本原则不变，同时吸纳民族自治的合理要求，采取盟旗等于省县的蒙汉联合自治新理念，重塑单一制中央集权的统一多民族国家。国民政府、行省当局、知识界和蒙古族精英之间围绕自治方案的设计和修正进行了几番争论。目前学术界关于战后内蒙古自治问题的研究，或侧重分析蒙古族精英的请愿活动、共产党领导成立内蒙古自治区的经过，或集中研究知识界的某些观点，对于国民政府边疆地方自治政策的复杂演变以及由此引起的矛盾纠葛和思想论争关注较少，为更加全面审视内蒙古自治问题的渊源流变留有余地。③在既有研究基础上，详细检讨战后国民政府处理内蒙古自治问题时在行省制度和盟旗制度之间取舍，兼顾“民族”和“区域”两种因素，以求“自治”和“统一”相结合的艰难曲折，有助于深化认识近代少数民族自治制度探索的复杂历程和民族问题演变的客观规律。 一、旧政协关于少数民族自治的共识与分歧 中国共产党提出承认少数民族区域各民族具有自治权利的主张得到民主党派支持，但国共两党民族平等的理念与实现途径本来就有差异，各党派对于是否采取“民族自治区”以及相关规定表述明显有别，直接影响了国统区内蒙古自治制度设计的争论。 民国历届中央政府和宪法草案在规划“种族”“民族”平等方面，都秉持笼统的一律平等原则。共产党主张保障少数民族自治权利必须明确写入宪法，基本宗旨是改一律平等为具体的事实平等，顺应了少数民族的平等诉求。④1946年1月16日，共产党向旧政协提出《和平纲领草案》，主张在“地方自治”一节规定：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”⑤宪法规定各民族的平等地位和自治权利，无疑是实现政治平等的法律保障。1月17日，重庆《中央日报》发表社论，指责该草案“地方自治”一节不少条款“分裂”国家，但未见对此规定有异议。⑥ 表面看，国共都主张以地方自治原则来处理少数民族自治问题，但共产党其时倾向“民族”的地方自治，在内蒙古即“民族自治”。⑦而地方自治包括各民族，与纯粹民族自治截然不同，因而在如何确立自治主体、怎样命名自治名称甚至设计自治方式时，各党派意见有很大差别。1946年1月19日上午，旧政协举行第九次会议，讨论宪草问题。傅斯年提出，“五五宪草”对人民权利义务和“国内各小民族问题”两项内容没有特别规定，由于时代变迁，已有必要修正。⑧1月21日下午开始，政协宪草分组委员会连续开会四次，议定宪草修改原则。委员会最后主张，在“人民权利义务”一条规定：“聚居于一定地方之少数民族，应保障其自治权。”“地方制度”一节，规定省为地方自治最高单位，与中央权限划分采取均权主义，在不抵触宪法前提下，可以自制省宪。此外，监察院为国家最高监察机关，由各省级议会及各“民族自治区”议会选举产生。⑨1月25日，旧政协通过包含上述内容的宪草修正草案原则。监察院选举实施单位代表制，不是人口比例制。“民族自治区”制度仅见于监察院选举而不见于国民大会和立法院选举，定位有些模糊不清。1月26日通过的《和平建国纲领》没有明确提及保障少数民族自治权，更是仅在第三部分“政治”第六条规定：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选。迅速普遍成立省县(市参议会)，并实行县长民选。边疆少数民族所在之各县，应以各该县民族人口之比例，确定其实行选举之省县参议员名额。”⑩《和平建国纲领》并未提及“民族自治区”，实质坚持地方自治不变。由此可见，民主党派人士倾向于中共的自治主张，意味着其时已形成了具体规定、事实平等的民族平等新话语，而国民党未能把握这个转折性变化。 旧政协闭幕后，很快成立宪草审议委员会讨论宪草修正条款，其中包括少数民族问题。1946年2月19日，政协宪草审议委员会举行第六次会议。著名法学家、“五五宪草”起草人之一的史尚宽主张，在“地方制度”一章规定“保障少数民族自治权之条文”。同为“五五宪草”起草人的林彬，则怀疑如此明白规定的必要性。青年党的陈启天赞成特别规定：“就地方自治原则而言，少数民族原有自治权。宪制中应予以保障，以纠正过去之统制、同化等错误政策。”无党派的莫德惠认为，就目前实施情形而言，确实有必要规定少数民族自治权，唯“少数民族”应有明确界说。无党派的傅斯年赞同莫德惠的主张，详细说明“我国少数民族历史”，并谓：“‘少数民族’名词不可抽象引用，宪法中应予以具体之规定，再以法律列举之。”(11)直到1月31日旧政协闭幕当日，傅斯年对宪草协议报告仍不以为然，原因之一是：“内地少数民族保障其自治权，则广西、云南各是散居数千人之小民族亦要求自治了，应作具体之规定，如蒙、藏、新疆等予以保障。”(12)“少数民族”究竟是如抗战期间国民党高层所批判的具有特定含义的外国名词，还是仅有人口多寡的统计学意义，从而具有跨越国界普遍使用的可能，的确不无内涵不清、外延笼统之嫌。宪法规定少数民族自治权如果不能同时明确自治主体，难免泛用无边之弊。(13)
