二战之后，国际社会深刻意识到，“各民族之健康为获致和平与安全之基本，须赖于个人与国家间之通力合作”，①于是秉承“求各民族企达卫生之最高可能水准”的宗旨，②在以前国际公共卫生公约的基础上成立了世界卫生组织(世卫组织，WHO)，使其“充任国际卫生工作之指导及调整机关”。世界卫生组织充分发挥其《世界卫生组织组织法》和《国际卫生条例》(2005)所赋予的功能，在引领全球卫生价值观、协调全球卫生治理政策、应对全球突发公共卫生事件以及确立和实施全球卫生规范方面，发挥了无可替代的作用，促进了全球卫生治理体系的不断发展。然而，随着全球卫生安全威胁多样化、全球卫生影响因素多元化以及全球政治环境和秩序的变迁，世界卫生组织也因无法有效应对各种全球卫生挑战而备受指责。③甚至有专家认为，“世界卫生组织正在变得无关紧要”。④因此，如何通过治理结构改革以有效应对当前层出不穷的全球卫生挑战，已经成为世界卫生组织的优先议程。“世界卫生组织是一个从根到枝都亟待改革的机构”。⑤ 因应日趋严峻的全球卫生治理挑战，世界卫生组织历任总干事都力图通过改革来促进全球卫生安全。为此，该组织先后发起了“初级卫生保健”改革(primary health care)、“一个世界卫生组织”改革(one WHO)和“世界卫生组织DNA”改革，都对WHO的全球卫生治理功能产生了重要影响。现任世卫组织总干事谭德塞于2019年3月发表了题为《锐意变革，发挥积极影响》的改革宣言，发起了该组织“历史上最广泛的改革”。“我们今天公布的变革计划远不止建立新的结构，而是改变全组织的DNA。”⑥此次改革“是世界卫生组织的历史时刻，是本组织结构和工作方式的重大变化”。⑦谭德塞将项目规划、应急、对外关系和理事机构以及组织规范与标准作为改革重点，优化世卫组织的治理结构，促进其在全球卫生治理中的协调作用，提升其全球卫生治理功能。2019年底爆发的全球新冠肺炎疫情，在短短几个月内发展成为自世卫组织成立以来所面临的最严重的全球卫生安全危机。这不但对全球卫生治理体系构成前所未有的压力测试，也是对该组织改革成效的重要检验。而迄今世人都可以看到，世卫组织当仁不让，勇挑重担，积极致力于新冠肺炎疫情防控，成为全球卫生安全命运共同体理念的“推动者”、全球抗疫合作的“协调者”、全球抗疫薄弱环节的“补位者”和全球抗疫规范和技术的提供者。然而，“专门机构是政治协定创造的结果，它们的决议或工作不可避免地以这样或那样的方式反映当前的政治氛围。”⑧在当前“国家主义”盛行和大国关系恶化的国际政治氛围下，作为联合国专门机构，世卫组织为提升全球卫生治理能力而开展的改革努力也面临诸多局限和新的挑战。 一、世界卫生组织改革的动因 历任世界卫生组织总干事上台伊始，都力图通过世卫组织改革来更加有效地应对全球卫生挑战。特别是21世纪以来，新发和复发传染病对全球卫生构成的威胁日益严重，世卫组织因在全球突发公共卫生事件应对方面表现迟缓而屡受批评。世卫组织面临的财政危机也成为其全球卫生治理功能的羁绊。总的来说，世卫组织改革主要有以下几个方面的原因。 (一)应对“国际关注的突发公共卫生事件”不力 2003年爆发“非典”危机，暴露了世卫组织在突发公共卫生事件监测和应对能力方面存在的缺陷，为此世卫组织在2005年修订了《国际卫生条例》，2007年正式生效。《国际卫生条例》(2005)第六条要求，“缔约国如果有证据表明在其领土内存在可能构成国际关注的突发公共卫生事件的意外和不同寻常的公共卫生事件，不论其起源或来源如何，应向世界卫生组织通报所有相关的公共卫生信息。”⑨所谓“国际关注的突发公共卫生事件”，是指“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生危害”，以及可能需要采取协调一致的“国际应对措施”的“不同寻常”事件。而具体是否宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”，由总干事根据成立的“突发事件委员会”所做出的评估意见来最终决定。⑩在全球新冠肺炎疫情暴发之前，世卫组织共宣布过五次“国际关注的突发公共卫生事件”。然而，在应对其中两次全球卫生危机中，却因“过度反应”和“反应迟缓”而备受批评。 2009年初，甲型H1N1流感爆发，世卫组织宣布甲型H1N1流感为“国际关注的突发公共卫生事件”。同年6月11日，世卫组织宣布甲型H1N1流感为“大流行”，呼吁各国做最坏打算，然而后来人们却发现，H1N1病毒传播范围虽广、感染人数虽多，但死亡率却并不高。有关专家和国际组织认为，世卫组织之所以宣布甲型H1N1流感为大流行，是因为该组织勾结跨国制药巨头，故意夸大甲型H1N1流感的威胁。(11)2013年11月，埃博拉病毒开始在几内亚共和国扩散，由于该国监测和预警系统落后，直到2014年3月疫情才被确认。作为战斗在对抗埃博拉疫情一线的非政府组织，“无国界医生”组织自2014年3月起，就开始向世卫组织驻几内亚办公室反映此次疫情“史无前例”，然而世卫组织总部由于担心疫情暴发导致该国政治和经济动荡，直到2014年8月才宣布埃博拉疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”，结果世卫组织又因在疫情扩散的关键早期阶段所表现出来的低效和迟钝遭到广泛批评。(12)总之，国际社会对其在应对全球突发公共卫生事件方面治理低效的批评，使得世卫组织不断面临改革压力。
