美国生物防御政策与国家安全

      [中图分类号]D815.5E84 [文献标识码]A [文章编号]2095-574X(2020)03-0096-31

      2018年9月18日，美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)发布《国家生物防御战略》报告，并签署第14号国家安全总统备忘录(National Security Presidential Memorandum，NSPM-14)，旨在通过创设跨部门协同机制、创新政府管理方式等手段，构建一个更富弹性、更有效率的生物防御体系。该战略报告代表了美国防御生物威胁的新举措和新动向。其实，自21世纪初小布什执政以来，生物防御建设就成为美国历届政府关注的焦点，美国政府通过签署和发布一系列法律法规、行政命令和战略报告，设置专门的组织机构，拨付巨额经费等手段，努力为美国构筑一道双向度(即国内、国际两个领域)、立体化、全谱系的“生物安全屏障”。那么，在美国本土并未遭受大规模生物武器和生物恐怖主义袭击的背景下，历届政府“如临大敌”般连续出台生物防御政策，其中的原因当如何解读？21世纪初以来，美国生物防御政策的发展轨迹及其特点究竟是什么？其对全球生物安全会产生哪些影响？这些都是本文着重探究的问题。

      一、相关文献回顾

      围绕美国生物防御政策的参考文献和研究成果，主要见诸美国官方文件和国内外学者的相关研究，大体包括以下几个方面。

      (一)2001-2018年美国实施生物防御政策的官方文件

      2001年以来，美国发布的与生物防御政策相关的官方文件主要分为三类：国会法案、总统行政命令与国家战略报告(详见表1)。

      国会法案主要指由国会两院通过，并由总统签署的法律。如《生物恐怖主义预防法》《美国爱国者法案》《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》《生物盾牌法案》《2017财年国防授权法案》等，对生物制剂和毒素的管控、储存疫苗和药物用以充实国家战略储备等方面均作出明确的法律规定。①

      表1 2001-2018年美国历届政府生物防御政策相关文件一览表

	出台时间	名称	类别
小布什政府(2001.1-2009.1)	2001年10月23日	《生物恐怖主义预防法》Bioterrorism Prevention Act of 2001	法案
2001年10月26日	《美国爱国者法案》USA Patriot Act	法案
2002年6月12日	《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002	法案
2002年11月25日	《国土安全法》Homeland Security Act of 2002	法案
2002年12月11日	《打击大规模杀伤性武器的国家战略》National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction	战略报告
2004年4月28日	《21世纪的生物防御》Biodefense for the 21st Century	行政命令
2004年7月21日	《生物盾牌法案》Project Bio Shield Act of 2004	法案
2007年1月31日	《大规模杀伤性武器的医疗对策》Medical Countermeasures Against Weapons of Mass Destruction	行政命令
2007年10月18日	《公共卫生与医疗准备》Public Health and Medical Preparedness	行政命令
奥巴马政府(2009.1-2017.1)	2009年11月23日	《应对生物威胁的国家战略》National Strategy for Countering Biological Threats	战略报告
2009年12月30日	《生物袭击后的医疗对策》Medical Countermeasures Following A Biological Attack	行政命令
2010年5月27日	《国家安全战略》National Security Strategy	战略报告
2010年7月2日	《优化美国生物特定制剂与毒素的安全性》Optimizing the Security of Biological Select Agents and Toxins in the United States	行政命令
2012年7月31日	《国家生物监测战略》National Strategy for Biosurveillance	战略报告
2016年11月30日	《2017财年国防授权法案》National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017	法案
特朗普政府(2017.1-2018.12)	2017年12月18日	《国家安全战略》National Security Strategy of the United States of America	战略报告
2018年1月22日	《美国国防战略》Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America	战略报告
2018年9月18日	《国家生物防御战略》National Biodefense Strategy	战略报告

      资料来源：作者根据美国白宫、国会、国土安全部、国防部等发布的官方信息统计整理。

      行政命令是总统履行行政权的一种重要方式。一方面，创设行为规则，发挥类似行政立法的功能；另一方面，它又为整个行政系统提供指引，在总体上引领着下级行政机关的行政立法活动。②美国总统小布什先后签署的行政命令包括：《21世纪的生物防御》《大规模杀伤性武器的医疗对策》《公共卫生与医疗准备》《生物袭击后的医疗对策》《优化美国生物特定制剂与毒素的安全性》，都为应对生物威胁和大规模杀伤性武器的威胁、保证生物制剂的安全性、构建生物防御安全体系提供了纲领性指导意见。③

      制定和公布国家战略报告是历届美国总统的法定职责，主要体现国家的战略意图和现有立场，并对国会立法和预算产生重要影响。2002年，小布什发布《打击大规模杀伤性武器的国家战略》报告，提出为应对包括生物武器在内的大规模杀伤性武器威胁，宜采取强有力的反扩散政策。④2009年，奥巴马发布专门的《应对生物威胁的国家战略》报告，为未来美国生物防御政策提供了包括七个战略目标的整体框架。⑤2010年和2017年的《国家安全战略》报告，都将生物威胁纳入美国国家安全视域之内，尤其是在2010年的《国家安全战略》报告中，将生物武器攻击列为美国国家安全的最高优先事项之一。⑥2012年，美国在发布的首份《国家生物监测战略》报告中提出，实施生物监测战略是国家安全的当务之急。⑦2018年美国《国防战略》报告指出，生物工程学的近期发展使获取生物武器的可能性和便利性大大增加。⑧特朗普政府于2018年发布美国首份《国家生物防御战略》报告，明确提出完善美国生物防御政策将要实现的五个目标。⑨美国的生物防御政策日臻完善。

      (二)对“生物安全”“生物防御”等概念的界定和阐释

      关于“生物安全”(Biosecurity)的内涵，国内外学者和机构的表述和解读都较为宽泛。例如，杰弗瑞·瑞恩(Jeffrey Ryan)将其表述为“为保一国食品供应和农业资源不受污染与破坏、免受生物恐怖主义威胁与袭击而采取的政策与措施”。⑩格雷戈里·科布伦茨(Gregory D.Koblentz)将其解释为“为应对自然或蓄意暴发的生物威胁所采取的预防、准备与应对措施”。(11)世界卫生组织将其概括为“为保障人类、动植物生命或健康，规避环境污染风险而采取战略性和综合性的方法与措施”。(12)

      国内学者将“Biosecurity”统一翻译为“生物安全”，在广义安全的框架内进行讨论。郑涛等人将其界定为：“全球化时代国家有效应对生物及生物技术因素的影响和威胁，维护和保障自身安全与利益的状态和能力。生物安全主要涉及传染病的巨大危害、生物武器和生物恐怖的潜在威胁、生物技术的误用或负面作用、生物技术的谬用风险、生物资源及生物多样性面临的威胁以及实验室的生物安全隐患等领域”。(13)张黎黎等人认为，生物安全广义上是指“自然生物、人工生物(包括其产品)对人类健康和生态环境产生的潜在风险和现实危害”；狭义上是指“通过基因工程技术所产生的遗传工程体及其产品的安全性问题”。(14)