中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2020)02-0127-10 一、问题的提出 行政区划变更基本原则，是指贯穿行政区划变更法律关系始终，能对各种行政区划变更行为起到调整、指导和监督等作用的根本性准则。实事求是地讲，不论从哪个方面来看，行政区划变更的基本原则的价值和功能都不容否认，但是，作为当前专门针对行政区划变更制度之最高法律位阶的《行政区划管理条例》(下文简称“《条例》”)其实并没有全面、准确地提炼出行政区划变更的基本原则。当初《行政区划管理条例(草案征求意见稿)》第3条第2款曾提出的“科学、规范、稳妥、有序”等原则，最终并没有在《条例》的正式文本中得以保留。对此，较为合理的解释，应该是那些将《条例》第2条规定误当作行政区划变更基本原则的意见最终占据了主导地位。可是，问题是，造成这一情况的原因为何，以及真正的行政区划变更基本原则又究竟包括哪些内容？对此，尚未发现有观点已经就《条例》第2条的文本本身及实施效果进行反思。如此一来，这不仅无助于有效回应社会公众在行政区划变更进程的民主需求，[1]而且也无助于有效解决行政区划变更实践中的各种违法变更现象。[2]事实上，不论是理论界有观点所提出的“统一设计”“有效管理”和“合理设置”等原则，[3]还是实务界有观点所提出的“适时审慎”“科学规范”和“民主决策”等原则，[4]都可以反映出那些试图通过避开《条例》以另行设计行政区划变更基本原则的尝试与努力。总体来看，尽管这些提法还都属于零星尝试，但是仍然具有较大的价值和启示：一方面，已经注意到应当在行政区划变更机制中引入法治理念，并肯定行政区划变更基本原则对规制行政区划变更机制所具有的正面功能；另一方面，已经意识到《条例》第2条根本无力承担行政区划变更基本原则应具有的规制功能，故而应当跳出《条例》的视野限制，并应当立足于全部行政区划变更过程而非变更过程中的某一或某些阶段来构建新的行政区划变更基本原则。基于此，为了能推动行政区划变更机制更加符合全面推进依法治国战略和建设法治政府的理念与要求，并充分挖掘和发挥习近平总书记关于“行政区划本身也是一种重要资源”的理论内涵及指导作用。[5](P250)本文拟以《条例》第2条为中心，就行政区划变更基本原则的重构问题展开深入探讨。 二、行政区划变更基本原则的现状反思 《条例》第2条中的哪些规定被误认为是行政区划变更基本原则或其设计蓝本？依据此等规定所构建的行政区划变更基本原则又是否真正发挥了基本原则的应有规制功能？以及，行政区划变更实务部门对此又采取了哪些应对措施？对此，我们必须加以认真对待，否则，行政区划变更基本原则的重构就必将会因为研究基础的失真而出现科学性错误。 (一)《条例》第2条中部分规定被误当作行政区划变更基本原则 就《条例》第2条的全部文字表述来看，相关内容可以分为四个方面：一是行政区划变更方案的制定标准，同时包括制定原则和制定方针；二是行政区划变更的基本要求，即“行政区划应当保持总体稳定”；三是行政区划变更方案的审批机制，即“逐级上报审批”；四是行政区划变更的党管体制，即“行政区划管理工作应当加强党的领导，加强顶层规划”和“行政区划的重大调整应当及时报告党中央”。总的来看，现有关于行政区划变更基本原则的绝大部分观点，基本都是以《条例》第2条中的行政区划变更方案制定原则和行政区划总体稳定要求这两部分规定为基础来设计具体内容。另外，以原则涵盖内容和法条具体规定之间的重合度为标准，这些观点可以分为如下几种类型：第一，属于少数派的基本一致型，即不仅基本全盘吸收法条规定，而且亦不额外增加其他内容。第二，属于多数派的适当调整型，即在基本吸收行政区划变更方案制定原则的基础上，再额外增加“缩小城乡差距”和“推进区域协调发展”等原则。[6]对此，《条例》第2条中的行政区划变更方案制定方针，其实就是对这些额外原则的认可和吸收。第三，也属于少数派的较大调整型，即在部分吸收行政区划变更方案制定原则的基础上，又额外增加《条例》所没有提及的政治原则和生态原则等内容。[7](PP61-65)第四，属于绝对少数派的基本颠覆型，即基本不以《条例》第2条为依据，而是在《条例》之外另行提出综合、平衡、科学、法制和平稳等原则。[8] (二)《条例》第2条相关规定不应被当作行政区划变更基本原则 第一，《条例》第2条是因为使用“原则”二字才导致相关规定被错误当作行政区划变更基本原则或其设计蓝本。在《条例》全部文本中，只有该条提及了“原则”二字，而这两个字又具有特别容易会让人产生将该条规定当作行政区划变更基本原则之错觉的天然属性。当然，如果有其他法律、法规、规章，甚或中央级别的规范性文件就行政区划变更原则作出过专门规定的话，这种较为明显的错误也应能被及时纠正。但是，问题恰恰在于，由于我国行政区划变更机制仍未实现从“行政调控”模式向“法律调控”模式的彻底转变，[9]进而导致旨在对行政区划变更机制进行法律规制的变更原则很难能引起官方的重视。随之，《条例》第2条相关规定依然被错误当作行政区划变更基本原则，也就不足为奇了。 第二，《条例》第2条中关于行政区划应保持总体稳定的要求不应被当作行政区划变更基本原则。从真实含义来看，“行政区划应保持总体稳定”其实是指“对行政区划，不宜随意变更或频繁变更，更不能朝令夕改”[10](P14)。也就是说，应保持总体稳定的“行政区划”，应是“行政区划要素”的简称，而非“行政区划变更”的简称。进而言之，这里的“总体稳定”其实是针对行政区划变更行为之静态结果而言之，而非针对动态的行政区划变更行为本身而言之。
