在非洲国家独立60年的发展历程中,联合自强始终是各国不懈追求的目标。综观非洲联合自强的历史与实践,非洲大陆的政治一体化和经济一体化建设均取得不同程度的进展,而安全领域的独立自主仍具有相当难度与挑战性。就非洲的安全联合自强而言,自主安全机制的创设与成长则是最具根本性的,是安全联合自强能否顺利开展的前提和基础。 通常而言,自主安全机制主要有两种形式:地区安全共同体(Security Community)和地区政治共同体(Politics Community)下设的军事单位。①前者只需区域内国家间有解决冲突和维护和平的共同期望即可,门槛较低,组织发展形态也较为成熟,它们以北约、独联体集体安全条约组织(CSTO)为代表。但与之不同的是,地区政治共同体下设的军事单位就需要共同体在高度发展成熟的基础上,产生功能性扩散(如从政治、经济、社会领域向安全领域的扩散),才有可能形成在安全领域的合作机制。因此,地区政治共同体下设的军事单位建设难度也相对较高。地区政治共同体下设的军事单位既被视为区域一体化组织完善自身安全功能的重要步骤,也被看作是衡量区域组织在地区一体化进程中扮演角色及所占权重的关键性指标。 然而,考察当前世界各地区政治共同体就会发现,组织发展程度较高的欧洲联盟与东南亚国家联盟都尚未建成自己下设的军事单位。“建军”困难重重、进展迟缓,可谓是众多地区政治共同体在发展中所遇到的“通病”。②但与之形成鲜明对照的是,非洲自主安全机制的创设却远远走在了前面。非洲联盟(以下简称“非盟”)于2002年就提出建设“非洲常备军”(African Standby Force)的构想并成功付诸实践,至今非洲常备军已初具雏形。可以说,非盟是当今世界众多地区政治共同体中唯一一个成功下设军事单位的案例。这也挑战了巴里·布赞(Barry Buzan)所认为的非洲安全复合体普遍处于初级阶段的观点。③尽管非洲常备军在发展中仍面临众多问题,但其经验与教训值得重视。 国际学界对非洲常备军的研究主要关注其建设历程、发展阶段,探讨了它在非洲维和方面的作用,并分析了它目前存在的问题。④总体来看,学界对非洲常备军的研究仍主要是描述性的,对其所面临的挑战及产生问题的深层原因着墨不多。基于此,本文试图以非洲常备军为研究对象,在阐释其成立背景与发展阶段的基础上,着重从理念、机制、实践三方面探讨其发展受困的原因及未来面临的挑战。⑤ 非洲常备军建立的历史背景与现实基础 从奴隶贸易、瓜分非洲到殖民统治、种族隔离,这一系列近代非洲历史的苦难都揭示了非洲联合自强的紧迫性与必要性。安全领域的联合自强始终都是其中的核心议题之一,自泛非主义思潮产生之初就被知识精英反复讨论。非洲国家独立后,安全领域联合自强的探索得以继续,并成为非洲统一组织(下文简称“非统”)建设过程中除政治自主、经济自立之外的关注焦点与难题。2002年非盟成立后,安全联合自强的思路日益清晰,计划愈加完备。在此背景下,非洲常备军的建设被提上议程。 (一)思想渊源:非洲安全联合自强的发展思潮 非洲常备军的构想可以追溯到20世纪初的泛非主义思潮。当时,殖民地的非洲精英就曾设想组建一支全非的军事力量,以实现反殖民主义、反帝国主义、争取民族解放的伟大目标。在历届泛非会议(Pan African Conference)上,建立非洲自己军队的构想也被反复提及。⑥二战后,随着绝大部分非洲国家相继独立,加纳总统恩克鲁玛终于将这个问题提上了议事日程。他在20世纪60年代早期曾计划建立非洲高级司令部(African High Command),以便在将来统合全非洲的军队。在恩克鲁玛的设想中,非洲高级司令部的目标包括:其一,为尚未独立的非洲国家提供军事支持;其二,在美苏冷战中保障非洲的安全与自主;其三,避免非洲再次受到帝国主义的侵略。不过,由于恩克鲁玛还主张非洲高级司令部应介入非洲国家间的冲突,从而引发其他非洲国家的警惕,部分非洲国家担心此举会侵蚀来之不易的独立成果。因此,恩克鲁玛的倡议最终没能实现。⑦ 1963年非统成立后,协调非洲各国防务政策的需要使泛非军事力量的设想再次被提出,但在此过程中引发了巨大分歧。以加纳为首的一些国家主张建立拥有“统一军事结构”(Unified Military Structure)的泛非武装。1963年底,在加纳首都阿克拉举行的非统国防委员会第一次会议上,加纳提出有关“统一军事结构”泛非武装的详细建议,主张建立一支高度集中的军事力量,在最高军事指挥部下设立4个区域总部(北部非洲、东部非洲、中部非洲、西部非洲),并配套军事基地、情报机构等部门。但这个为了未来“非洲合众国”(United States of Africa)而预先组建军队的理想化倡议遭到了尼日利亚等国的强烈抵制,后来被以该提案“损害主权、成本过高、领导权难以协调”等理由加以否决。⑧1965年,在塞拉利昂首都弗里敦举行的非统国防委员会第二次会议上,以塞拉利昂为代表的一些国家又提出了建立一个集权化程度较弱的“非洲防御组织”(African Defence Organization)方案。在该设想中,无须设立全非常备军,只要成立一个“调度中心”,在紧急状况下由非统组织从各国军队中抽调人员展开行动即可。⑨但此方案仅得到尼日利亚等国赞同,大多数非洲国家认为该方案不具备可操作性,在融资、协调方面均存在困难,因而未予通过。⑩在葡萄牙入侵几内亚比绍和干预安哥拉内战的刺激下,(11)1979年4月,非统举行国防委员会第六次会议,各成员国终于就成立非统防御力量达成一致。(12)但它在干涉乍得冲突失败后,实际上陷于破产。