备案审查制度建设已经进入亟待体系化的关键时期，其结构，当以筛选机制、审查基准、处理决定为三大重点板块。筛选机制可从提请主体适格、审查对象符合审查范围、有明确的事项和理由、书面形式四方面展开。合宪性、合法性、适当性审查只是为审查基准提供了基本框架，需进一步根据审查强度、适用领域等多个角度积累凝练。“合法性确认决定”“违法性处理决定”两大类处理决定中，后者据溯及力可形成自始无效、自此无效的两类五种细分类型。备案审查是规范性文件事后合宪性审查的平台，此三元结构，也构成合宪性审查程序的基本结构。 加强备案审查工作，完善备案审查制度，是完善宪法监督制度的重要着力点，是全面依法治国的重要着力点，是国家治理能力和治理体系现代化的重要着力点。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，多次强调、系统阐述推进合宪性审查工作，加强备案审查工作，完善备案审查制度。2012年12月，习近平同志履新总书记伊始，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”2013年，党的十八届三中全会提出：“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”2014年，党的十八届四中全会提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2017年，党的十九大画龙点睛地指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”2019年，党的十九届四中全会融汇强调：“加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”中央办公厅2015年出台工作指导性文件提出，建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠。 如何抓住历史机遇，应对现实问题，实现备案审查制度的完善，拓展和深化备案审查实践与理论的良性互动，是其中的一项重要抓手。回顾近年来备案审查理论与实践的发展轨迹，随着十八届三中、四中全会以来，尤其是十九大以来，备案审查工作凭借政治东风、全面激活、提速展开，备案审查理论与实践的互动，已经从过去“理论先探”的阶段进入了目前“实践先导”的阶段。如何在新时代备案审查的丰富实践和已有研究基础上，构建与完善备案审查理论体系，对于法学学术研究与加强宪法的实施和监督实践具有双重重大意义。 胡锦光教授2000年撰文指出，我国的“最高国家权力机关审查制”在运行过程中存在两大缺陷，“缺乏常设组织机构和相应审查程序”，这对于观察当前备案审查的运行过程，仍然切中肯綮。①随着2018年修宪，法律委员会更名为“宪法和法律委员会”，以及十三届全国人大常委会第三次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，明确宪法和法律委员会的职责，加之全国人大常委会法制工作委员会积极有效的工作推进，常设的组织机构问题在一定程度上略有收效但有待进一步的整体性机构梳理。审查程序的缺乏问题仍然突出，并随着备案审查实践的加速突进，显得更加突出。就程序制度设置与程序原理体系研究而言，筛选机制即启动要件、审查基准与方法、处理决定，是其中三大板块。 备案审查是规范性文件事后合宪性审查活动展开的主要平台，两者在审查程序结构上具有同构性，因此，本文阐述的三元程序机制，也正是合宪性审查程序的三大板块。 一、筛选机制 《立法法》第99条、《监督法》第32条分别规定了有权就法规是否违反上位法提出审查要求的五大主体以及提出审查建议的公民、组织。有权就司法解释提出审查要求的三大主体以及提出审查建议的公民、组织。(具体如表1所列) 表1 《立法法》《监督法》规定的审查提请主体类型
| 申请类型 | 审查对象 | 提请主体 | 法律依据 | |
| 审查要求 | 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例 | 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会(五大主体) | 《立法法》第99条第1款 | |
| 司法解释 | 国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会(三大主体) | 《监督法》第32条第1款 | |
| 审查建议 | 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例 | 其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民(公民、组织) | 《立法法》第99条第2款 | |
| 司法解释 | 《监督法》第32条第2款 |
