宪法程序法是指合宪性审查的程序规范。与其他的程序法相比，宪法程序法具有筛选出适当的审查对象的独特功能。对于合宪性审查的程序设计，应当置于国家权力配置的宏观视野中思考。“功能适当”的规范性学理可以作为合宪性审查程序设计的理论起点。我国合宪性审查机构的功能定位，决定了其审查应主要限定于“客观法秩序维护”而非“主观权利救济”，并应建构相应的“抽象规范审查”“具体规范审查”“立法过程中的合宪性审查(控制)”程序。为因应合宪性审查的功能需要，有必要作出机构、组织、人员上的调整。 一、“宪法程序法”的界定及其功能独特性 本文所称的“宪法程序法”，并非宽泛意义上包括选举、立法、监督等程序在内的规范，①而是指合宪性审查的程序规范。笔者是在类似民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法作为与实体法对应的程序法意义上使用“宪法程序法”，其研究对象包括：合宪性审查的程序类型、启动条件、审查方式、审查结论的作出、审查结论的效力以及合宪性审查程序与立法程序的衔接、与诉讼程序的衔接、合宪性审查与合法性审查的分流等问题。从比较法上看，合宪性审查程序受到了各国宪法学界的普遍关注，在美国、德国、法国等国家都是宪法学学科体系的一个专门领域。尤其在德国，已经形成了非常精细化的宪法诉讼法(Vcrfassungsprozessrecht)学科。在研究内容上，笔者所称的宪法程序法与德国的宪法诉讼法大体对应，笔者在名称使用上的差异，主要是考虑到合宪性审查制度尤其是审查主体设置上的不同。德国联邦宪法法院尽管也被认为是一个政治机关，但它首先是一个法院，宪法法院法官行使的仍然是裁判权。因而德国的合宪性审查是一种诉讼活动，即所谓宪法诉讼。而我国的合宪性审查有着与德国迥异的制度条件。由全国人大宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会进行合宪性审查决定了这种审查不是在“诉讼”的意义上展开的，故而将其程序规定称为“宪法程序法”。 与其他程序法类似，宪法程序法的首要功能在于贯彻实现实体法规范。②德国联邦宪法法院亦曾指出，对德国《基本法》中宪法诉讼条款的解释，应服务于宪法实体法的实现。③但相较民事、刑事和行政诉讼法，宪法程序法在功能上又具有独特性。出于“无救济则无权利”的古老理念，诉讼法在受案范围上通常采开放的态度，只要有争议的存在，原则上推定其中存在诉的利益，因而可以接受司法的裁判。与之相比，合宪性审查程序的特殊性在于其核心功能实际上是：筛选出适合的审查对象。④ 宪法程序法的功能并非只是贯彻实施实体法规范，相反首先是对实体法争议进行筛选。在德国法上，这一点最根本的体现是对宪法法院的职权和程序类型采取列举方式(德国《基本法》第93条)，而区别于规定其他法院管辖权时所使用的概括条款方式。换言之，并非所有的宪法争议都能通过宪法诉讼程序来解决，并非所有的宪法规范都能通过程序法被实现，实际上只有其中一些特定的部分才有可能被落实于合宪性审查之中。这突出体现在，尽管德国《基本法》和《宪法法院法》明确规定了个人在穷尽救济之后可以提起宪法诉愿，但真正被受理而进入诉讼程序的宪法诉愿比例极低。在此意义上，不只是“裁判上的重要性”“基本权利相关性”“穷尽救济”等具体要件发挥着过滤功能，⑤整个宪法程序法都发挥着一种筛选功能。通过对审查对象的筛选，只有那些真正应该和适合由宪法法院审理的案件才会进入宪法诉讼。宪法程序法一方面限定了合宪性审查的范围，使审查机关在制度和程序上受到拘束，由此补强了合宪性审查的正当性，⑥避免“司法专制”之诟病；另一方面也保障了合宪性审查的功能适当性。⑦而之所以要考虑正当性和功能适当性的问题，是因为在合宪性审查的制度和程序设计中，始终必须考量民主和权力分工等宪法原则。避免让合宪性审查承担不能承受之重，避免让合宪性审查机关超越自身功能空间而进入民主的、政治的机关的功能范围，是宪法程序法的基本功能。这也正是宪法程序法区别于其他诉讼法的根本所在。 有鉴于此，对宪法程序法的研究，固然必须精细化、技术化，但同时也必须具备宪法秩序的整全视野和开阔格局，需要将合宪性审查的程序设计问题置于国家权力的整体结构中来思考。近期关于中国合宪性审查制度的研究，已经出现了在这一方向上的探索。⑧本文亦尝试在国家权力配置的视角下，以“功能适当”的原理来探讨合宪性审查的相关程序问题。 二、作为国家权力配置问题的合宪性审查程序设计 合宪性审查程序的设计，有赖合宪性审查主体的确定与相关职权的配置。在权力配置的基础上，相关主体的内外部程序的设计才得以展开。在此意义上，宪法程序法也是关于权限配置的法(Kompetenzrecht)。⑨就具体规范来说，我国《宪法》第62条、第67条关于宪法监督的规定，是在总体国家组织架构下的权力配置规范；而《立法法》第99条、第100条，是对合宪性审查和合法性审查权力的具体配置规范；进而，《全国人民代表大会组织法》第37条、全国人大及其常委会各自议事规则中的相关规定，乃至2018年6月全国人大常委会作出的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，也都涉及合宪性审查相关职权的配置，都应当置于国家权力整体结构中来理解。甚至，全国人大常委会法制工作委员会内部的机构设置(如在2018年修宪后新设“宪法室”)，内部机构间相互关系的厘清(如立法职能机构和审查职能机构的关系)，以及相关工作程序的设计(如《法规、司法解释备案工作办法》)，都应在国家权力配置的规范和原理下予以观察和评价。
