一、研究问题与文献回顾 机构改革实质上是部门间权力和利益的平衡被打破、并再次取得平衡的过程。有学者用“碎片化权威主义”(Fragmental Authoritarianism)形容部门权力和利益的封闭分割：一方面，随着官僚制层级的扩张，各部门的功能分割日趋细化，导致国家权力和权威在部门和层级之间被多重分割，部门利益往往背离了公共利益，部门之间相互推诿；另一方面，部门利益没有达到合法化的地位，并不是合法的权威性分割，因此是权威的碎片化。[1]而权威的碎片化又源于政府或其部门的自利性。关于政府的自利性，主要有两种截然不同的观点：洛克、孟德斯鸠、卢梭等古典政治学家普遍认为政府源于人民为了安全而达成公意，并通过契约关系建立政府，因此政府不应有任何自利性。而经济学家则从“经济人”假说出发，认为政府、部门和官员都具有自利性，“在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的‘缔约’过程”。[2]这两种看似截然不同的观点实际上是关于政府自利性的应然和实然问题，二者在本质上是一致的。而建立职能有机统一的大部门体制，无疑是解决权威碎片化的重要途径。 由于政治传统和政治架构不同，发达国家建立大部制的途径也各不相同：美国、加拿大等多数国家的大部制属于原发的自然状态，但对英国、澳大利亚等国而言，大部制更多是一个以机构整合为标志的变革过程。[3]夏宁(2015)认为中国古代早就开始了大部制的机构设置和改革探索：从秦汉时期的“三公九卿”，到隋唐时期的“三省六部”；从宋代“中书门下”、“枢密院”，到明清时期的“四辅官”、“内阁”制，在中国古代的不同朝代，“大部制”曾几经变迁。[4]但中华人民共和国建立后究竟从什么时候开始尝试建立大部制，是否属于原发的自然状态，至今尚无令人信服的考证。2007年党的十七大报告中明确提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这是“大部门体制”概念首次在国家最高官方文件出现，旋即成为学术研究的热门话题；缘此，国内学术界一般将此视为我国大部制改革的发端。[5] 纵观已有文献，国内大部制研究起步较晚。中国知网(CNKI)的检索发现，期刊论文最早发表于2007年；[6][7]截至2019年10月16日，以“大部门”或“大部制”为篇名的期刊论文共1349篇，其中核心期刊论文354篇。这些研究大致可以划分为四类：(1)大部制改革理论研究。主要涉及整体性政府理论[8][9]、行政生态理论[10]、系统理论[11]、分权理论[12]和制度变迁理论[13][14]等；但这些理论研究大多是描述性的理论研究，结合中国语境，建构有解释力的分析框架的研究比较少见；(2)国内外中央政府大部制改革比较研究。主要涉及发达国家中央政府大部制的缘起、政策演进、主要做法、基本经验及其对中国的启示；[15][16]这些研究多是聚焦于中央政府组成部门的变化，而忽视了对内阁/国务院组成部委之外的其他工作机构(如直属，特设机构、办事机构、部委管理的国家局等)的全面研究，有失偏颇；(3)国务院大部制改革的现状评估与推进路径研究。主要涉及大部制改革成效评估[17][18]、大部门部际协调机制研究[19][20][21]，以及深化大部制改革的战略和路径研究[22][23][24]；这方面研究成果丰富，且达成了比较一致的认识；(4)我国大部制改革演变研究。这方面研究成果相对较少，且主要是关注2008年以来大部制改革的演变。[25][26]这明显与事实不符：早在1949年中华人民共和国建立之时，政务院设置了34个工作部门，其中政治法律、财政经济、文化教育和人民监察4个委员会既是政务院的工作部门，又分别指导各有关部门的工作，并有权对所属各部门和下级机关颁发决议和命令，审查其执行情况[27]；而且其中有些部委后来陆续都被拆分为多个部委(如燃料工业部1956年被拆分为煤炭工业部、电力工业部和石油工业部)。显然，政务院的机构设置已具有了大部制的雏形。 总的来看，国内大部制研究取得了丰硕成果，深化大部制改革提供了良好的知识基础，但也存在明显不足：即理论建构明显不足，历时性研究较少，对政治周期、国家战略和党政关系的转变与大部制改革之间的深层关系缺乏探讨。基于此，本文以国务院为考察对象，研究的主要问题是：中华人民共和国建立以来国务院大部制改革的演进逻辑是什么？理论分析框架应如何构建？当前大部制改革面临的主要问题及可能出路是什么？ 二、分析框架 现代社会系统理论认为，所有组织都处于一个大的社会生态系统之中，同时组织内部也是一个小的生态系统；组织的存在和发展取决于组织内外生态系统的动态协调。“组织的最高管理层肩负双重责任，既要保持组织和环境的结合性，又要管理组织内部各组成部分的相互依赖性。”[28]行政生态理论认为：任何经济、文化、政治和行政制度等皆为有生命的个体，是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的；也就是说在生命的个体之间，以及生物与环境之间都存在一种功能的相互依赖关系。[29]作为国家权力系统中最明显、最活跃的子系统，行政系统因应行政环境的变化，必须对自身结构和功能进行动态调整。 大部制改革便是行政系统与行政环境之间动态平衡的直接体现。从行政生态理论视角出发，基于中国语境，聚焦我国大部制改革的演进历史，究竟应该从哪些维度对国务院大部制改革的环境约束进行分析和阐释呢？行政学鼻祖斯坦因(Lorenz Von Stein)早就指出：“部门之间在理论上应进行合理分工，但现实中的部门分工却是政治和历史演进的结果。”毛寿龙认为政府改革蕴含着组织、职能和政治三个逻辑，它们贯穿于机构改革的始终，尤其是为将来与进一步推进政府改革提供理论思维，为进一步操作方案选择次序和空间。[30]这个三维逻辑有一定解释力，但政治逻辑具体包含什么及如何发挥作用，作者并没有进行清晰阐述。杨志云认为行政体制改革在遵循三重逻辑(组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑)之外，还遵循着经济逻辑和社会逻辑；[31]但在其具体论述中，职能逻辑与经济逻辑、社会逻辑之间又存在交叉重叠，并未进行清楚的区分。基于此，本文提出了政治周期逻辑、国家战略逻辑、党政关系逻辑、政府职能逻辑和结构逻辑的五维分析框架(见图1)。
