二十多年前，世界银行发布的《1997年世界发展报告》以“变革世界的政府”为主题，力图回答这样一个根本问题：政府的作用是怎样的？其有效性如何？以及如何才能做得更好？当时，这份报告采用的中国资料不多。如果二十多年后的今天重写这份报告，情况一定会完全两样。经过近四十年的发展，中国以自身的成功实践佐证了当年报告从世界各国历史和经验中提炼出的一个基本判断：没有一个现代化的有效政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。① 然而，中国政府机构改革四十年的成果，不仅仅体现在提高了政府有效性，更重要的是整体推动了中国国家治理体系和能力的成长。因为，政府机构改革在提升自身有效性的同时，有力地助推了市场和社会这两大国家治理力量的成长，并通过周期性的变革使得国家制度获得进一步巩固和完善。本文将通过对改革开放四十年来政府机构改革方案的综合考察和分析，揭示中国周期性政府机构改革的历史逻辑及其对国家治理的效应。 一、政府改革与国家治理：中国的实践 国家治理是国家建设的内容，完善国家治理体系、提升国家治理能力是国家建设必须完成的历史任务。所以，包括英国、美国在内的许多发达国家，都会在经济起飞后把国家治理提上议事日程，以保证经济和社会持续发展。②尽管中国是社会主义国家，但作为社会主义现代化建设重要内容的国家建设，也面临同样的发展过程和历史任务。从中华人民共和国的发展历程来看，把国家治理问题正式提上议事日程是在改革开放后，最初的关注点是政府改革，建设现代化的政府管理体系。20世纪90年代后，随着社会主义市场经济体制的确立，国家与社会、政府与市场二元分化的不断深入，在企业治理、市场治理、社会治理问题的相继出现以及依法治国方略提出的大背景下，政府机构改革开始朝着构建国家治理体系、提高国家治理能力的方向发展。到了2013年，改革的总目标第一次明确定位为：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。③从此，政府机构改革就纳入了国家治理体系和治理能力现代化建设范畴。 政府是国家治理的重要主体，政府改革推动国家治理，政府建设水平决定国家治理水平。这是最基本的政治逻辑。尽管改革开放前以及改革开放初期的政府机构改革不是在“国家治理”的概念下展开的，但是已经包含浓厚的国家治理意识。当年毛泽东就明确认为，中国这样的大国要治理好、发展好，不仅需要有效的中央政府，还需要有效的地方政府，指出“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”④改革开放全面展开后，基于改革、发展、稳定三者有机统一的战略要求，政府机构改革始终被视为推进经济体制、政治体制和社会管理体制改革，全面优化国家宏观管理体系的重要抓手。另外，从政治上讲，在中国共产党治国理政的观念中，建设好人民政府，使其成为推动经济发展、服务和保障人民的政府，是治理好中国这样超大规模国家的战略基础和根本保证。 现代国家治理不可能仅靠政府的单方面力量来完成，必须通过多方力量来实现，至少有三大力量：一是政权力量；二是政府力量；三是社会力量。⑤政权力量，主要由体现国家意志的宪法和法律、政权与制度、执政党与公民参与等要素构成。政府力量，从狭义上讲，就是行政力量，主要由依法履行公共事务管理职能的各级、各部门政府行政机构与行政人员等要素决定。由于直接承担公共事务的管理，政府力量除受制于国家政权体系外，还要受制于经济社会发展的现实，既要与政权力量相契合，也要与包括市场在内的社会力量相契合，在国家治理体系中，发挥着联合、协调与激发国家政权力量与社会力量，共同治理国家的关键使命。社会力量，主要由人们在生产、生活和交往中形成的组织、制度、价值和秩序等要素构成，这其中包括两大基本体系：一是市场体系，二是自治体系，这两大体系相互渗透，交互作用。实践表明，这三大力量的大小强弱、质量高低，直接决定着国家治理体系的完善程度、国家治理能力的实际水平。在国家治理体系中，政府力量对上决定着政权体系的健全和政权力量的权威，对下决定着社会体系的发育和社会力量的作用发挥。所以，国家治理离不开政府作用的发挥。 然而，从国家治理角度来讲，政府力量的大小固然重要，但其与国家治理能力之间不是等比例关系。国家治理能力是基于政权力量、政府力量和社会力量的合力形成的，而这种合力决定于这三种力量在国家治理中的合理配置和良好合作。所以，在提升国家治理水平时，什么样的政府是好的政府、多大的政府力量是合适的力量，必须通过有效平衡和协调政权、政府和社会三者关系来把握。中国的政府改革从一开始就面临调整政府与其他治理力量关系的问题。20世纪80年代政府改革主要调整党与政府关系、政府与企业关系，一方面强调政党分开，让政府回归行政本身，担负应该担负的行政职能；另一方面强调政企分开，强调政府不要直接管理企业，让企业自主，政府从企业的直接管理者回归到国家运行的宏观调控者。到了90年代，随着社会主义市场经济体制的确立，政府改革面临如何建设针对市场需要的“小政府”和针对社会建设需要的“大政府”这两大问题：“小政府”建设的关键，就是处理好政府与市场的关系；“大政府”建设的关键，就是处理在市场经济条件下政府应该在多大程度上担负起供给公共物品和公共服务的职责。2000年后，随着社会主义市场经济的深化以及经济总量和社会事务总量的全面增长，政府改革在面临既有的两大问题的同时，又面临两个更大的战略性任务：一是如何与社会主义市场经济体制发展有效契合，在充分发挥社会主义市场经济作用的基础上更好地发挥政府的作用；二是如何与中国既有的社会主义制度体系有效契合，使政府运行既能符合现代国家治理要求，又能符合中国特色社会主义制度的内在逻辑。在回应前者时，政府改革以放大市场在资源配置中的作用为取向，适应市场从“基础性作用”转变为“决定性作用”对更好发挥政府作用提出的要求；在回应后者时，政府改革在强化政府依宪、依法行政，建设法治化政府的同时，重新调整与党的领导和党的组织体系的关系，改变因改革开放初期强调党政分开而带来的党政关系模糊状态，明确了在中国特色社会主义制度体系框架内，党政应该协同起来，党负领导职责，政府负管理职责。由此可见，这四十年的政府机构改革，看起来改的是政府机构本身，但实际上调整的整个国家治理方式和治理体系，目的是推动现代化发展。
