党的十九大提出“坚持和加强党的全面领导”，党的十九届三中全会提出“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”，党的十九届四中全会提出“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系”，这是马克思主义政党领导理论和国家理论的新发展，也是中国国家制度和国家治理体系的显著优势。党的全面领导不会自发实现，需要一系列机构设置和职能配置加以保障；党的领导制度体系不是孤立存在的，需要不断完善发展的国家制度和国家治理体系的协作配合。 习近平总书记指出：“坚持和加强党的全面领导，既是深化党和国家机构改革的内在要求，也是深化党和国家机构改革的重要任务，是贯穿改革全过程的政治主题。”①始于2018年的党和国家机构改革，打开了深入理解党的全面领导的机会窗口，为从机构职能上解决党对一切工作的领导的制度体系问题创造了条件，有助于把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。 一、问题的提出 2018年2月，党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革重大决策，2019年7月，党中央召开深化党和国家机构改革总结会。对此，党的十九届四中全会指出：“深化党和国家机构改革各项工作胜利完成。”②近两年来，学术界运用政治学、社会学、经济学、法学、管理学等学科资源，聚焦这次机构改革，大体形成两种研究进路。 第一种聚焦党和国家机构改革本身。一些研究从系统性一整体性③、国家治理④等视角对机构改革做整体分析；从顶层设计⑤、原则特点⑥、实施绩效⑦等视角对机构改革不同侧面展开分析。第二种研究不同场域中的党和国家机构改革。一些研究从加强党的领导和党的建设⑧角度，提出完善机构改革的思路；一些研究立足党内法规和国家法律角度，对党政合署办公依循的法治轨道提出反思和建议⑨，探索以机构改革为背景完善党内法规⑩、重构行政法基本理论(11)。在一年多时间里，围绕党和国家机构改革的研究成果数量众多，具有相当的研究深度。 值得一提的是，《中国机构改革与管理》杂志开辟“深化党和国家机构改革”专栏(12)，刊登了一系列理论研究和实践探索文章，兼具上述两种进路的特点，对理解机构改革的精神、了解机构改革的部门和地区实践具有参考价值。 总体看来，现有研究存在两方面不足：一方面，对这次机构改革的研究依旧秉承以往研究思路，以政府机构改革为主要研究对象。改革开放以来，每次机构改革都引发了以政府机构改革为主题的研究热潮。实际上，改革开放以来的机构改革不仅仅是政府机构改革，1982年的党政机关机构改革，1988年的党中央、国务院机构改革，1993年的党政机构改革，都同时涉及党和国家机构，单纯以政府机构改革或行政体制改革统而论之，一定程度上遮蔽了蕴含其间的党的机构职能变化、党政关系的变化以及由此带来的中央和地方关系的变化，“忽视了中国共产党在体系和能力上的自我调整所产生的影响，忽视了中国共产党与国家政权关系恰恰是研究机构改革的关键变量，恰恰是当代中国政策过程中起决定性作用的环节”(13)。 另一方面，这次机构改革的研究在宏观层面着力很多，尚未很好地拓展到中观和微观层面，解释党和国家机构改革的内涵和逻辑。现有研究思路多衍生于政府机构改革的实践，理论假设、基本命题和研究框架侧重于政府机构改革的分析，难以反映党和国家机构改革的新实践和新特点——党对机构改革的全面领导。特别是对党的各级组织及其相互关系、党组织和同级组织(既包括人大、政府、监委、法院、检察院、军事等国家政权机构，也包括人民政协、群团组织、社会组织等具有广泛代表、众多层级的非国家政权机构)间的关系、中央和地方关系等的研究，显然已经落在了这次机构改革实践的后面。 在现有研究基础上，本文将党的全面领导与党和国家机构改革的关系作为研究对象，重点阐释党的全面领导是如何推动党和国家机构改革的，党和国家机构改革又是如何坚持和加强党的全面领导的。 从图1可以看到，党的全面领导与党和国家机构改革具有相互促进关系。一方面，党的全面领导是党和国家机构改革的重要任务，党的全面领导型塑和推动党和国家机构改革，提供了政治上的保障；另一方面，党和国家机构改革的成果是检验党的全面领导是否落到实处的标尺，党的全面领导因党和国家机构改革而加强、完善，得到了组织上的保障。从实现形式上看，这一互动过程经由三个维度展开。
图1 党的全面领导与党和国家机构改革 资料来源：作者自制。 一是党内维度，即党领导自身工作机关的改革。调整党的工作机关的机构和职能、调整党的工作机关间的关系，使党的工作机关职能优化协同高效，使党的全面领导坚强有力，为横向、纵向维度上坚持和加强党的全面领导奠定组织基础。 二是横向维度，即党领导同级组织间关系的改革。调整党组织与同级其他组织的关系，有助于建立健全党对重大工作的领导体制机制，形成党组织在同级组织中发挥领导作用的体制机制。 三是纵向维度，即党领导中央和地方关系的改革。调整不同层级组织间的关系，有助于维护党中央权威和集中统一领导，发挥好中央和地方两个积极性。 这三个维度既相对独立又相互衔接、顺序展开，基本涵盖了党领导党和国家机构改革的丰富内容，提供了理解党的全面领导的视角。 二、党领导自身工作机关的机构改革
