2018年，我国在经济下行压力下，切实推行聚力增效的积极财政政策，大力实施减税降费，优化财政支出结构，提高财政资金效益，取得了卓越的成效，促进了经济结构调整，持续改善了社会民生。2019年，经济总体形势稳中有忧，国际环境复杂，需要继续实施积极的财政政策并加力提效，同时进一步减税降费。现代财政制度建立、供给侧结构性改革和高质量发展的目标也对财税政策提出了新的挑战和要求：坚持普惠性减税和结构性减税相结合，切实助力实体经济发展和结构调整。 一、引言 自2014年以来，在深化财税体制改革、建立现代财政制度的进程中，优化税制结构、稳定宏观税负、推进税收立法的税制改革，在筹集财政收入、稳定经济发展、优化经济结构以及调节收入分配等方面发挥着日益重要的作用。2015年到2018年，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务成效显著，供给侧结构性改革取得实质性成效，2019年进入了“巩固、增强、提升、畅通”的新征程。随着我国经济逐步进入高质量发展阶段，进行结构性减税的需求日益迫切，税收政策作为调整结构、提升质量、引导产业发展的重要手段，其意义也日益凸显。就国际环境而言，美国《减税和就业法案》(Tax Cut and Job Act)引致的新一轮国际减税风潮以及中美贸易争端带来的纷繁复杂的国际经济环境，也对我国减税降费及财税体制改革提出了新的要求①。 我国在深化财税体制改革的进程中，基于不同阶段经济发展的趋势、特点和主要目标，不断推行各类减税降费措施，切实降低了企业和个人的税负，对调节经济、助力发展起到了不可替代的作用。而从经济和税制理论角度，减税降费除降低企业税费成本的直接影响之外，也会从不同方面影响财政收支、资源配置以及纳税人行为选择，其影响并非简单的“加减法”，也包括更为复杂的“乘除法”；从政策和实务角度，在减税降费的同时，税收征管也日趋规范严格，且政策更新较快、部分政策设计仍有尚待完善的空间，可能导致征纳双方对减税降费的政策理解和预期效果不一致，税务风险和遵从成本较高，也会影响减税降费的实际效果和政策效率。 基于当前高质量发展阶段稳中有忧的经济环境，供给侧结构性改革新阶段和全面深化财税体制改革、建立现代财政制度的时代背景，鉴于税收制度的重要性和复杂性，有必要系统深入地了解和认识减税降费的历史沿革，把握其内在机制和规律，并在此基础上，着重对当前政策的局限性进行分析，提出针对性的建议，以期更科学地制定相关政策，进而有助于优化减税降费的路径演进，与供给侧结构性改革相互配合，激发经济内生动力，实现从总量到结构的转变。 二、减税降费的历史沿革 在我国税制体系不断演进完善的进程中，优化税制结构、降低税负一直是重要的主题之一。2004年在东北三省开始试点到2009年在全国范围内全面推行的消费型增值税转型，允许企业抵扣购进机器设备的进项税额，旨在鼓励企业更新设备，进行生产性投资；2008年开始实施的《中华人民共和国企业所得税法》及实施条例实现了内外资企业所得税的两税合一，将企业所得税名义税率从33％降至25％，降低了企业的税负，并通过各类政策文件明确企业所得税过渡期优惠政策；2012年在上海交通运输业和部分现代服务业开始到2016年在全国全行业全面推开试点的“营改增”税制改革和结构性减税，旨在打通增值税链条，促进产业和消费升级，助力培育新动能、深化供给侧结构性改革……纵观税制改革的历史沿革，减税降费贯穿始终，诸多行业和企业都享受到了政策红利。 就近年全面“减税降费”的各项最新举措而言，2018年，全年实际减税降费约1.3万亿元，主要涉及：增值税两档税率下调、允许部分行业增值税留抵税额退税、统一提高增值税小规模纳税人标准等。2018-2019年新一轮的个人所得税税制改革，将基本扣除标准提高到每月5000元，并从2019年起，新增子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人六项专项扣除，实行个人所得税综合所得按年计税；以及继续阶段性降低养老、失业和工伤保险费率等。在“经济运行稳中有变、变中有忧”的格局下，减税降费是积极财政政策加力增效的重要内容，也是深化供给侧结构性改革的重要举措。2019年，全年计划减税降费2万亿元，根据国家税务总局7月23日在新闻发布会上公布的数据，上半年已累计减税10387亿元，主要涉及：继续推行增值税改革和实质性减税，涵盖将增值税16％和10％两档税率进一步分别下调至13％和9％，全行业实行(符合条件的)留抵退税，对生产、生活性服务业增加计算抵扣以“确保所有行业税负只减不增”，并明确为“推进税率三档并两档、税制简化”做准备，“上半年调整增值税税率翘尾已减税1184亿元，深化增值税改革减税3185亿元”；对小微企业实行普惠性税收优惠，上半年已减税1164亿元，包括将增值税起征点提高至10万元，放宽小型微利企业标准并降低所得税适用税率，对小规模纳税人交纳的部分地方税种实行减半征收，对小微企业提供“三个无需”和“三个自动”等便利高效的征管服务等；涉及对创业投资企业和行为的各项税收优惠和激励。降费方面推行了清理规范行政事业性收费和进一步减轻企业社会保险缴费的各项举措，例如，5月1日起缴费比例较高的省份将养老保险企业缴费费率统一下调2到4个百分点，调整至16％，同时继续阶段性降低失业保险和工伤保险费率等，上半年累计降费1322亿元。2019下半年，减税降费持续推进，并及时根据实践中反映的问题优化相关政策，9月底进一步提高了生活性服务业纳税人加计抵减的比例。特别地，在减税降费的同时充分考虑财政收入和财政分配关系的协调，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确了保持增值税“五五分享”、完善留抵退税分担机制、后移消费税征收环节等主要改革措施，为落实减税降费政策提供了财政制度上的重要保障；12月财政部等三部门发布公告明确完善增值税留抵退税地方分担机制及预算管理的相关政策。虽然2019全年的减税降费规模尚未统计，但许多官员和学者都认为全年减税降费规模或将超出年初预计的2万亿。
