中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2020)01-0012-07 作为一种管理方式，编制发展规划已经成为我国高校五年一轮的常规工作。但编制出来的发展规划是否能够得到大多数教职员工的服从与认可，发展规划是否具有遵照执行的效力还要取决于发展规划自身的合法性。其合法性来源主要有外部合法性与内部合法性两种。外部合法性，指高校编制和执行规划有外在规定或规范作为依据。内部合法性，指高校编制和执行规划得到了校内有关单位与群体的理解、认同与支持。合法化表示的是主动建立与特定规范之间联系的过程[1]。合法化作为维护和强化合法性的手段或过程，有其自身的组织与制度安排以及方式、方法等问题，可统称为合法化机制。合法化机制可进一步分为强意义合法化机制与弱意义合法化机制。具体至高校发展规划，强意义合法化机制是指充分具备有效支持规划编制与执行的组织及制度安排，并采用强制性的方式、方法(如行政命令、资源配置、审核检查、绩效问责等)来保障规划的编制与执行；弱意义合法性机制是指支持规划编制与执行的组织及制度安排不够完备或运行不畅，并采用非强制性的方式方法(如宣传动员、榜样示范、咨询指导、经验交流、总结汇报、公示公开)以促成规划的编制与执行。 新中国成立初期的十余年可视为我国高校发展规划的初创期，这一时期高校发展规划以外部合法性为主导，并采用强意义合法化机制加以保障。“文革”时期的教育革命规划，具有强烈的政治色彩。条块结合，块块为主，由下而上，上下结合的方法作为规划管理的原则不断被推广和运用。改革开放后，随着下放高校办学自主权呼声的不断高涨和高教管理体制改革的逐步深入，主导高校发展规划的外部合法化机制趋于弱化，以至于部分高校放弃编制发展规划，或是以应付检查与评估的态度对待规划编制与执行。至2000年前后，部分经历过合并调整的高校切实感受到科学编制发展规划的重要性，率先从自身发展需要出发，开创了在内部合法性主导下编制发展规划的先例。随着越来越多的高校趋于理解、认可和支持发展规划，高校逐渐步入以内部合法性为主导的发展规划阶段。但这一时期无论是教育主管部门的“发动、引导、咨询和督促”[2]等手段，还是各高校自主自觉的行动来看，显然是弱意义合法化机制占绝对多数。 至此，基于合法性来源与合法化机制这两个维度所构建的分析框架，可将我国高校发展规划的历程分为三个阶段：一是外部合法性主导，采用强意义合法化机制加以保障的“规划创立阶段”；二是外部合法性主导，采用弱意义合法化机制进行调控的“规划失序阶段”；三是内部合法性主导、采用弱意义合法性机制进行探索的“规划转型阶段”。 一、我国高校发展规划的变革历程 (一)我国高校发展规划的创立阶段 创立阶段的我国高校发展规划，是适应新中国成立初期国家计划管理体制的必然结果。1950年7月政务院通过的《关于高等学校领导关系的决定》明确指出：“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”。1953年10月政务院颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，要求高等教育部对全国高等学校的方针政策、建设计划、重要规章制度等事项进一步统一掌握。为加强对全国高等教育事业的统一领导，高等教育部于1955年12月制定《高等教育十二年规划(草案)》，并要求各高等学校必须分别制定第一个五年计划的后两年计划以及第二个五年计划和第三个五年计划。例如，经查阅档案馆资料，华中工学院在1956年就编制了三个规划，分别是《华中工学院十二年规划(1956-1967年)》[3]《华中工学院两年规划(1956-1957年)》[3]以及《华中工学院1956-1960年的综合规划》[3]。鉴于当时在全国范围内实行的计划经济管理体制以及高等教育部与高等学校之间的领导关系，可以推断：早在新中国成立之初，我国高校就已经普遍采用规划管理方式。此时，高校规划是国家计划管理体制的一部分，国家计划管理体制是高校规划的外部合法性来源，并以此为主导。如中国人民大学与哈尔滨大学作为仿效苏联高校的两块试验田，中央人民政府教育部于1950年1月直接制定了中国人民大学实施计划[4]，1950年4月刘少奇代表党中央亲自批准了《关于哈尔滨工业大学改进计划的报告》[5]。 创立阶段的高校发展规划，不仅是国家计划管理体制向下延伸的必然结果，也体现了新中国成立初期高度集权的计划管理特点。首先，高校规划的编制过程事实上成为国家教育方针政策以及各种指令性计划的执行过程。高校的规划编制行为及其具体内容受行政主导的强意义合法化机制的影响特别深刻，且别无选择。其次，高校规划的编制风格较为有利于规划执行。上级主管部门下发的通知中，对规划编制内容与格式有统一的要求。学校规划基本上可以套用上级下发的参考提纲，只需填充具体事项与内容即可。由此而编制出来的规划，既便于上级的审批与控制，也便于付诸实施和判断规划的完成情况。此外，规划的执行有外部政治权威、行政命令和资源划拨作为可靠保障。这一时期的高校发展规划是国家计划体系的重要组成部分，执行规划是严肃的政治要求与强制性的行政任务，由此保证自上而下的国家计划体制得以维持并不断强化。
