一、机构改革对我国现行行政复议体制的影响 中国特色社会主义进入新时代，主要社会矛盾的转化意味着政府职能需要进一步转变，因此，机构的深化改革势在必行。“在中国语境下，不论是党的方针政策的更好实施，还是行政成本的进一步降低，都统一于更好地履行政府职能，它也是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。”①认真研究和分析本轮机构改革给行政复议体制带来的影响，可以从四个角度进行检视。 (一)机构改革冲击着现行行政复议的组织体系 根据现行《行政复议法》及其实施条例之规定，包括国务院在内的各级人民政府法制机构是具体负责履行本级政府行政复议职能的法定复议机构②。在现行行政复议体制下，国务院主要受理对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的行政复议决定不服的二次复议案件③。二次复议案件的受理、处理实际上乃是由国务院的行政复议机构，即原国务院法制办负责。在地方层面，由地方政府的法制机构作为行政复议机构，负责行政复议案件的具体办理。 《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)指出，为贯彻落实全面依法治国基本方略，加强党对法治政府建设的集中统一领导，统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨道，《方案》将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门，不再保留国务院法制办公室。这意味着，原本是国务院组成部门的司法部将作为国务院的行政复议机构，承担国务院的行政复议职能。这一变革将带来以下难题： 首先，司法部乃是国务院组成部门，在组织法上具有独立的法律人格和法律地位。其以自身名义作出的行政行为在行政法上独立于国务院。直接由司法部承担应由国务院办理的行政复议职责，则“名不正，言不顺”，容易造成与现行行政管理体制相脱节的现象。 其次，由司法部作为国务院的行政复议机构，其地位的“超脱性”易受质疑。与国务院法制办系国务院办事机构、不具有独立的行政管理职能④不同，司法部作为国务院组成部门，享有自己的独立职责、权限，有着自身的事务管辖范围和部门立场。其代表国务院办理行政复议案件，能否排除部门利益倾向的不当干扰，公正、中立地解决行政争议，促进依法行政，实践中可能会遭受质疑。 (二)机构改革给行政复议权的行使带来了挑战 机构改革涉及党内机构与行政机构融合的情形主要有四种⑤：(1)党的领导⑥；(2)合并设立；(3)归口管理；(4)合署办公⑦。这四种情形中，合并设立对于行政复议体制影响较大。在党政机构合并设立的情况下，被并入的行政机构及其职能不再保留，由合并后的党的机构履行相应职能，但仍对外加挂行政机构的牌子⑧。总体而言，上述四种情形中，党的机构和行政机构合并设立与合署办公尤其具有行政法上的意义，对于行政法带来了理论和实践上新的课题，也对行政复议权的正确行使带来了直接的影响。 机构改革给行政复议管辖的理论和实践带来了一定的困难。例如，在党政机构合并设立的情况下，由合并后的党的机构履行相应职能。一旦行政相对人对党的部门行使职权的行为不服而申请复议时，此时如何确定复议机关呢？从法律规定和理论上看，大致有以下四种思路：一是由行使职权的党的机构直接受理复议申请并作出复议决定；二是由行使职权的机构的上一级党的机关受理有关复议申请；三是将该行使行政职权的党的机构视为一个行政机关，从而在现行体制中确定复议机关；四是将该党的机构视为法律、法规授权的组织。在此种情形下，应当如何确定行政复议机关仍是一个亟待解决的理论问题和实践课题。 (三)机构改革给复议被申请人的正确认定带来了难题 行政复议被申请人是作出行政行为的行政主体，党政合并设立或者合署办公的机构能否成为行政主体，在很大程度上影响着申请人的合法权益能否得到保障、复议机关能否实施复议审查。在合并设立条件下，原有的行政机构被撤销，其职权由相应党内机构行使，只是对外加挂行政机构牌子，党的机构实际上行使着原来由行政机关行使的行政职权。而在合署办公条件下，原有的行政机构可能仍然存在，但此时如何认定合署办公的机构的法律属性是一个难题。其在什么情况下行使的是党内职权，在什么情况行使的是行政职权，这都需要理论和法律规定予以回应。 (四)机构改革给行政复议的管辖提出了新课题 我国行政复议制度是一种行政系统内部的监督与救济机制，行政复议机关与复议被申请人之间具有行政隶属关系。这里的行政隶属关系包括“行政性”“隶属性”两个要素。前者强调复议机关属于行政机关的机关属性，后者强调复议机关与复议被申请人之间的上下级隶属关系。根据现行《行政复议法》的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，该部门的本级人民政府和其上一级主管部门为行政复议机关，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，上一级地方人民政府为行政复议机关⑨。以上是现行行政复议体制中复议管辖的一般原则。然而，在机构合并设立、合署办公等情况下，虽然行政机构的牌子仍然保留，但党的机构实际行使着特定的行政管理职权。此时，现有依据行政隶属关系的复议管辖原则将会遭受挑战。在党政机构合并设立、合署办公的情况下，名义上依然应由行政机构作为被申请人，但在没有直接上级机构或者上级机构无法履行复议职能时，复议机关可不可以由党的机构直接担任？这是一个很现实的问题，但若如此，也与现行的复议管辖原则相冲突。通过以上情况可见，机构改革对行政复议管辖的理论与实践提出了新的课题。
