行政执法案卷信息的解释与适用　　

      中图分类号：DF3

       文献标识码：A

       文章编号：1005-9512(2020)02-0113-12

      2019年5月，修订后的《政府信息公开条例》(以下简称：新《条例》)开始施行。相对于此次修订前的《政府信息公开条例》，新《条例》以落实“公开为原则，不公开为例外”为目标，在明确不予公开的政府信息上，作了较大幅度的调整。新《条例》第16条增加了三类可以不予公开的信息：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”相对于内部事务信息与过程性信息，行政执法案卷信息是其中较为特殊的一项。内部事务信息与过程性信息均在之前《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)中有所体现，①而对于行政执法案卷信息，新《条例》本身并未给出明确的界定。那么，法院在具体审查的过程中，如何解释并运用该信息公开例外规则，就成为新《条例》施行后的重点问题之一。

      一、行政执法案卷概念

      事实上，“行政执法案卷信息”作为专门概念出现在我国法律规范体系中，新《条例》属于首次。此前运用更为广泛的概念是“行政执法案卷”，在中央层面，其最早可以追溯至国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称：《实施纲要》)。《实施纲要》要求：“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”根据这一表述，对行政执法案卷的概念把握可以从形式与内容两个层面入手。第一，在形式上，行政执法案卷就是与行政机关行政处罚、行政许可、行政强制等执法活动相关的材料。第二，在内容上，行政执法案卷应当包括监督检查记录、证据材料、执法文书等。然而，执法活动类型的列举与案卷材料可能涵盖的范围，并非没有可扩张的空间，全国各个地方的实践印证了这一点。以《实施纲要》为依据，各地持续推进制度化的行政执法案卷评查工作，并形成了多部地方立法。②笔者以“行政执法案卷”为关键词，于2019年10月23日在“北大法宝”法律法规数据库中进行全文检索，共发现19部现行有效的我国地方性法规含有相关规定，梳理它们对行政执法活动的列举和对行政执法案卷内容的规范，可制作出表1和表2。③

      表1 我国地方性法规中关于行政执法活动的列举

类别	地方性法规名称	行政执法活动的类型
1	《延边企业和企业经营者权益保护条例》 《武汉市企业和企业经营者权益保护条例》	依法对企业生产经营的产品和提供的服务进行检查、检验、检疫、检测，对企业实施行政许可、行政处罚、行政强制措施以及执法监督检查等
2	《内蒙古自治区行政执法监督条例》 《汕头市行政执法监督条例》 《安徽省行政执法监督条例》	行政处罚、行政许可、行政强制等
3	《广东省行政执法责任制条例》	行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政征用、行政给付、行政检查等

      表2 地方性法规中关于行政执法案卷的内容构成

类别	地方性法规名称	行政执法案卷的内容构成
1	《山西省行政执法条例》	调查记录、证据、文书和审核签批等材料以及记录行政执法过程的音像资料等
《福建省行政执法条例》	调查记录、证据、文书和审核签批等材料以及记录行政执法过程的声像和电子信息等
2	《河北省行政执法监督条例》 《山东省行政执法监督条例》	检查记录、证据材料、执法文书等
《汕头市行政执法监督条例》 《安徽省行政执法监督条例》	监督检查记录、证据材料、执法文书等
《广东省行政执法责任制条例》	相关文书、监督检查记录、证据材料
3	《延边企业和企业经营者权益保护条例》 《武汉市企业和企业经营者权益保护条例》	监督检查记录、证据材料、执法文书等情况和处理结果