保障机关的正常运行，是确保各级国家机关能够充分履行公共职能、服务于党和国家中心工作、实现党和国家战略目标的必要前提。目前，十三届全国人大常委会已将“机关运行和行政事业性国有资产管理方面的立法项目”列入立法规划，对机关运行保障立法展开研究具有重要意义。本文拟从机关运行保障工作的法律界定入手，引入内部行政法和公物法的研究视角，对机关运行保障立法的意义、应当遵循的基本原则以及立法应当关注的重点问题展开分析，旨在为机关运行保障立法提供参考。 一、机关运行保障的概念与性质 (一)机关运行保障的概念界定 机关运行保障需要统筹安排并优化配置机关运行所需的经费、资产、服务等要素，从而为机关高效有序运行提供物之保障。尽管从广义上看，保障机关正常运行还需要有适当的机关工作人员，因为组织的运作毫无疑问必须依由具体的人来展开，但从行政组织法体系化的角度出发，机关工作人员的相关内容应当交由公务员法相关规范来集中调整。即按照大陆法系国家的理论，机关运行保障主要属于作为行政“物之手段”的公物利用问题，而机关运行中的人员则由作为行政“人之手段”的公务员法调整。 (二)机关运行保障的法律性质界定 机关运行是一种受法拘束的活动。其中对于资金的安排与使用受到预算法的拘束，对于资产和相关服务的保障则主要受到公物法的调整。具体到本文所关注的问题上，可发现机关运行保障中的大部分活动在性质上均属于行政公物的设定与利用问题，如机关办公用房的配置、公务用车和办公设备的购买使用与维护等。 二、机关运行保障立法的重要意义 (一)落实全面依法治国战略，实现机关运行保障法治化 改革开放后，我国历经多次机关后勤和机关事务管理体制改革，但均属于行政系统内部的自我调整，相关要求散见于各类规范中，尚未形成高位阶的立法作业。在机关运行改革已经取得一定进展、各类规范收到一定效果的背景下，筹划对机关运行进行系统立法，对于推进机关运行法治化，落实全面依法治国战略部署上具有重要意义：一是能够系统总结、提炼、吸收中央和地方机关在机关运行保障中所积累的法治经验，探索建立既具有现代化特点，又符合我国国情的机关运行保障制度；二是能够对十八大以来机关运行方面的改革成果予以固化，为机关运行提供法治化的保障；三是将相关行政法规、党内法规、规范性文件的要求以国家法律的形式体现，扩大规范的适用范围，统筹解决机关运行中规范整体性不强、位阶偏低、内容分散、效力不足等问题，提升机关运行立法的系统性和有效性。 (二)推进国家治理现代化进程，实现机关运行保障的现代化 国家机关是国家行使权力的关键所在，保障其良好运行是国家进行有效治理的基本前提。与我国国家机构建设的现代化路径相契合，机关运行保障的逻辑同样遵循日趋现代化的发展趋势：其一，机关运行保障的重点从对公职人员生产生活的全面保障，转向更加单纯的机关功能保障，保障措施的福利属性降低、公共属性增加，属人性降低、属事性增加；其二，从以配额、定额为主的封闭供给制，逐渐转向相对开放的社会化、市场化路径，资源配置的效率进一步提高；其三，从原则性的指导意见到十八大后密集出台的党内规范，制度的刚性约束逐渐增强；其四，在改革路径上，以国务院等中央机关为先导，逐渐推进由中央到地方的机关运行保障改革。如同历次国务院机构改革后机关后勤管理模式的适当调整一样，在机构改革任务总体完成的情况下，机关运行保障工作同样需要从体制、机制、具体路径等方面进一步更新，以适应国家治理现代化的需求。 (三)助推全面从严治党向纵深发展，实现机关运行保障规范化 对机关运行提供物之保障，主要集中在经费、资产和服务三个领域。这些领域是公共资源配置和利用的核心环节，所涉资源总量大，存在较高的廉政风险，既是贯彻全面从严治党的重点环节，也是新闻媒体和社会公众高度关注的热点领域。推进机关运行保障立法，以国家立法的形式系统总结提炼和固化党的十八大以来机关运行保障领域的有效经验和制度成果，将“厉行节约、反对浪费”的政治要求规范化和法律化，有利于巩固改革所取得的成效、防止不正之风反弹、从深层次解决问题，有利于持续推进落实中央“八项规定”及其实施细则精神，助推全面从严治党向纵深发展。 (四)完善中国特色社会主义法治体系，推进国有财产法律规则的澄清 首先，机关运行保障财产中绝大部分属于国有财产，但其设立、利用的规则显然与矿藏、水流等自然资源和国有企业的经营性资产即财政财产有着显著差异。在缺乏统一国有财产法的情况下，通过各个领域单行立法明确不同种类国有财产所适用的规则具有现实意义。其次，对于机关运行保障中的主要物资来说，无论其属于公共所有抑或私人所有，大部分均属于行政公物。机关运行保障立法可以采用公物法的理论体系与思路，对该部分公物的设立、命名、利用、处置等规则进行规定。 三、机关运行保障的基本原则 (一)依法行政原则 对机关正常运行的保障并不仅仅涉及机关内部的秩序维护，还关涉到公务活动的正常开展，间接服务于公共利益，具备了公共面向。公民基本权利的保障与行政效率的高低、行政活动的正常运行有着紧密关联，倘若缺乏适当的行政公物与条件作为保障手段，国家机关非但无法正常运行，同时也无法给予私主体充分的权益保障。在机关运行保障中贯彻依法行政原则，需要实现机关运行保障机关的组织与权限合法、机关运行保障的范围和事项合法、标准合法、程序合法、手段合法。
