中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2020)02-0063-13 一、寻找另一半合宪性审查 根据我国《宪法》和《立法法》的规定，明确享有合宪性审查权的全国人大及其常委会可撤销的违宪立法类型包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，它们属于合宪性审查中央制度的核心关切。那么，地方政府规章、地方各级人大及其常委会决定和决议、地方各级“一府一委两院”文件、居委会与村委会决定等地方规范性文件的违宪问题由谁处置，又如何处置呢？①甚至可以溯源追问，这些地方规范性文件有可能直接违宪吗？这是合宪性审查“地方制度”的自身证成及后续所必须回应的议题。实际上，对该议题的思考有助于指明合宪性审查在宪制框架中的制度实现方式，真正将合宪性审查从当前混沌机制中“剥离”出来，从而破除我国只有中央层面这“半个合宪性审查”的偏见。 中国的合宪性审查是以抽象审查为主、颇具中国特色的宪法监督机制，由法律等草案审议过程中的规范审查，对设区的市地方性法规、自治条例、单行条例的事先批准审查，事后的规范性文件备案审查，作为备案审查纠正机制的撤销、改变等四项制度构成。然而，规范性文件备案审查体系是合宪性审查制度构成中最全面、最有效的制度实现载体。有鉴于此，笔者主要以备案审查作为合宪性审查地方制度的规范窗口而展开探究。 梳理既有的制度研究成果，对该论题有截然相异的判断：有些学者在探究备案审查的地方制度时，将审查标准仅作出合法性和合理性的二分法，②甚至存在旗帜鲜明反对、否认地方制度中合宪性审查的观点；③另一些学者则秉持肯认的见解，明确支持将宪法作为地方人大常委会备案审查的最高依据，④甚至致力于构建央地协调的中国合宪性审查体制。⑤仅从当前的理论研究来看，合宪性审查的地方制度本身就充满争论，分歧巨大，已经严重影响当前合宪性审查的制度实践。 笔者认为，以地方人大为主导的合宪性审查地方制度，构成了中国合宪性审查制度体系中不可或缺的部分，发挥着与其制度能力相匹配的作用。地方制度否定论者所认为的中国合宪性审查系单一主体即全国人大及其常委会，是对当前合宪性审查相关规范体系的一种尚显粗疏的理解，同时也忽视了推进合宪性审查工作背后的地方需求。为此，笔者遵循以下论述路径：通过阐明地方规范性文件可以直接违宪，证成在当前法秩序下合宪性审查地方制度的实际空间；既然合宪性审查留有“地方制度”的空间，则转而揭示、描绘地方立法中所确立的合宪性审查标准的规范图景，并阐明地方合宪性审查制度建设不彰的多重原缘；先破后立，继而深入剖析合宪性审查地方制度的学说传统和规范定位，并构筑合宪性审查地方运行的保障措施。 二、合宪性审查与地方规范性文件 本文所述的地方规范性文件主要指尚没有纳入全国人大合宪性审查范围的那些由地方制定的规范性文件，其包括两部分：一是作为立法规范性文件的地方政府规章(地方性法规系全国人大常委会的合宪性审查对象)，二是作为非立法规范性文件的地方各级人大及其常委会决定和决议、地方各级“一府一委两院”文件、居委会和村委会决定。因为合宪性审查程序的启动遵循穷尽合法性审查救济原则——只有经由合法性审查无法解决的问题，方才需要开启合宪性审查程序，所以地方规范性文件直接违宪系关键问题，其越过合法性疑问而径直与宪法之规定相抵触。也就是说，地方规范性文件直接违宪问题的发生，是创设合宪性审查地方制度的前提条件。 有一个重要观点似乎有力地否认了地方规范性文件直接违宪的可能，故而摈弃了合宪性审查地方制度本身。其基本主张是，“八二宪法”下违宪立法的类型被压缩——由全国人大及其常委会撤销的与宪法抵触的立法包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，而行政规章等其他立法类型的违宪问题，都并入“与法律、行政法规”抵触的范畴，经由合法性审查就可解决其合宪性问题。⑥其主要理由是，我国《立法法》已对规章可能的违宪安排了预防装置，将规章可能的违宪情形涵摄进“合法性”问题。具体而言，2015年修订后的《立法法》增加了第82条第6款，该款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”从逻辑上讲，如果地方政府规章减损公民的基本权利，就是违反我国《立法法》关于地方政府规章的立法权限规定，属于我国《立法法》第96条所指的“超越权限”，地方政府规章就只与我国《立法法》抵触，而不涉及违宪问题。 实际上，作为地方政府规章的诸多地方规范性文件管理或监督办法，也常有“不得减损公民权利或增加义务”的规定。⑦如果按此逻辑推演，包含地方政府规章的地方规范性文件违宪问题均应并入合法性审查程序解决。然而，经过仔细剖析可以发现，这类“减损权利、增加义务”授权依据规范无法阻却合宪性审查程序。即使我国《立法法》及部分规范性文件管理或监督办法规定“不得违法减损公民合法权益或增加其义务”等类似内容，也不能推导出应将违宪问题均纳入合法性审查程序解决的结论。因为在实践中尚存在部分基本权利没有完全具体化至法律层次的规定，那就存在地方规范性文件的具体规定直接侵犯公民基本权利而没有损及法律权利的情形。2018年《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发[2018]37号)指出：“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利。”这在一定程度上表明行政规范性文件存在直接违宪的可能。何况，除了宪法列举的权利，在理论上还有宪法未列举权利的问题。⑧针对这些宪法未列举权利，禁止违法减损权利和创设义务的要求也无法涵括。更进一步讲，根据中国宪法文本结构，除了违反宪法上的基本权利规范，地方规范性文件的具体规定也可能构成对宪法序言和总纲中的国家目标、国家任务、国家权力配置以及国家象征等规范的违背。需要强调的是，除了地方政府规章，虽然地方非立法规范性文件不属于法的正式渊源，但很多实质上发挥着法的作用。只要该类规范性文件事实上发挥着与立法相同的作用——调整外部法律关系、影响公民权利义务、型构组织权限状态，即可比照立法规范性文件对其进行合宪性审查。
