一、问题的提出 自香港回归22年以来，基本法在落实“一国两制”，保障香港的繁荣与稳定方面发挥了重要作用。尽管在基本法的实施中，出现一些不同的认识与争议，但总体上基本法的实施是成功的，展现了基本法的生命力。尤其是，基本法作为“一个具有创造性的杰作”，①其规范体系所具有的开放性与灵活性为“一国两制”的实践提供了足够的弹性与灵活性。在实践中，基本法规范与社会现实之间出现了一些矛盾和冲突，但通过全国人大常委会五次对基本法解释、②特区法院对基本法条文的解释③以及社会各界的推动等途径，围绕基本法而出现的一些条文的争议得到解决，形成了一定的社会共识。其中基本法第18条的实践功能与解释方法受到了社会的普遍关注，同时引发了学界的争论。 如2018年，在“一地两检”相关法律问题的讨论中，争论的焦点之一就是如何理解基本法第18条的立法原意。有些学者提出，创设“内地口岸区”、并在该区域内适用内地法律，是否符合基本法。也有人担心，这样一来，似乎绕开了基本法条文所设下的“框限”，在香港直接引入了“全国性法律”(如边检、海关、检验检疫等)。虽然“一地两检”已实施，并取得积极的效果，但有关法律问题的讨论仍在进行。 可以说，基本法第18条是维系香港特区高度自治的关键一环，这一条使得内地与香港这两个法律管辖区(jurisdiction)之间保持清晰的界限，从而使得“一国两制”的实施获得法律保障。基本法第18条对于理解整个基本法的体系与基本原则，特别是准确把握“一国两制”的内涵，发挥着规范引领作用。本文拟探讨基本法第18条的设计背景与规范内含，并为未来基本法第18条的实施提供学理参考。 二、基本法第18条的形成背景与过程 要全面地理解基本法第18条的规范内含与立法原意，首先需要了解本条形成的立法资料，从起草委员会讨论这一条的具体过程中把握规范体系的原意与精神。比如，为什么规定第18条，第18条与第17条、第11条、第19条等相关条文之间是什么样的关系？第18条内部的规范结构有哪些特点？这些问题直接与本条的草拟过程有关。 (一)第18条形成的总体情况 关于在香港特别行政区实行的法律，《中英联合声明》附件一《中华人民共和国政府对香港的基本方针政策的具体说明》第二节规定，“在香港特别行政区实行的法律为基本法以及上述香港原有法律及香港特别行政区立法机关制定的法律”。此处并未提及全国性法律在特别行政区实施。因此，草拟有关全国性法律在特别行政区适用的条款，引发了起草委员之间的争论。有人质疑，既然《中英联合声明》已经列明将来香港特别行政区实行的法律是基本法、原有法律及立法机关制定的法律，为什么还要实行全国性法律？④但是，根据“一国两制”的方针政策，将一部分全国性法律在香港实施是必要的。因为根据《中英联合声明》，国防、外交和其他不属于特区自治范围内的事务归中央政府管理，有关这些事务的全国性法律就有必要在香港实施，中央政府依据这些全国性法律对有关事务进行管理。⑤ 自1985年7月在北京举行第一次基本法起草委员会全体委员会议，至1990年2月决定将《基本法(草案)》及有关文件提交全国人民代表大会审议和表决，香港特别行政区基本法起草委员会共召开过9次全体会议。⑥1986年4月22日，基本法起草委员会第二次全体会议通过《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会关于设立专题小组的决定》(简称《决定》)。根据《决定》，起草委员会设立五个专题小组，其中包括中央与香港特别行政区的关系专题小组。各专题小组在第二次全体会议后正式开始工作，中央与香港特别行政区的关系专题小组此后共召开过17次小组会议，对基本法草稿、草案的相关部分进行反复讨论、修改和完善。⑦ (二)基本法起草委员会讨论第18条的过程 1.1986年11月29日，基本法起草委员会第三次全体会议召开，专题小组在本次会议上提出了“基本法草稿(第一稿)”。⑧中央与香港特别行政区的关系专题小组在工作报告中就《基本法结构(草案)》第二、第七和第九章的绝大部分项目初步拟出了条文。其中，第二章“中央与香港特别行政区的关系”共有10条，但当时尚未出现关于在香港特别行政区实行的法律的条款的雏形。⑨ 2.1987年4月13日，基本法起草委员会举行第四次全体会议，专题小组提出了“基本法草稿(第二稿)”。中央与香港特别行政区的关系专题小组根据第三次全体会议期间委员们提出的意见对原拟的第二、第七和第九章的条文作了进一步讨论和修改。从本次会议提交的工作报告来看，专题小组首次在基本法草稿中提出有关在香港特别行政区实行的法律的条款。在第二章“中央与香港特别行政区的关系”第5条，专题小组并未拟定明确的条文，而是列出了两个不同的方案，分别为： 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的法律，凡须在香港特别行政区适用的，均以明文规定。 在香港特别行政区成立前制定的上述法律，凡须在香港特别行政区适用的，由全国人民代表大会常务委员会以决议予以公布。 在香港特别行政区适用的上述法律，如有不适合香港特别行政区实际情况的，香港特别行政区行政长官可以报经全国人民代表大会常务委员会批准，变通执行或停止执行。香港特别行政区的立法机关和行政机关还可根据香港特别行政区的实际情况，为上述法律的实施制定辅助立法或实施细则。 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的法律，凡须在香港特别行政区适用者，统由国务院向香港特别行政区行政长官发出指令，按法定程序公布或立法实施。
