[中图分类号]G649.2 [文献标志码]A [文章编号]1674-6120(2020)01-0099-21 改革开放以来，高校办学自主权问题一直是政府与高校关系的核心问题，分析多为政府与高校相对立的“线性”视角，即“放”与“收”。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“完善现代大学制度与完善大学治理结构”政策主张，特别是2012年十八大提出治国理政新理念转换了这一视角。自2012年到2018年，政府简政放权，政府主导改革的政策转换带来实践的重大转变。因此，对高校办学自主权的分析更应转换为“多维空间”视角。其依据来自全球治理理念的波及、我国政府治理理念的转换与“深水区”改革进程的加快。制度环境的变革倒逼大学治理模式变革，将高校办学自主权问题从政府简政放权的单一维度转换为内外部多个主体相互作用的共治关系。现实中的政府也早已从简政放权向公共政府转型，更多提出的是“管办分离”的服务型政府。这将改变政府与学校就办学自主权的“分权”或“放权”的“线性”循环局限，转入到参与大学办学相关利益方关于权利、义务、责任、理念的制度重塑与学术生态培育的新阶段。这个过程不是简单复制西方大学治理模式的过程，也不是单靠政府学界独自顶层设计的过程，而是需要两千多所高校“扎根”在日新月异变化的中国环境中，与相关利益者发生变化的实践演进过程。 一、中国高校办学自主权提出的由来 1979年12月6日，《人民日报》发表了时任复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等呼吁“给高等学校一点自主权”的文章，从此开启了我国高校自主权“回归”的四十年漫漫征程。之所以称之为“回归”，是基于自主权本来归属于高校，只是由于作为大学组织的权力在不同时代、不同国家的制度背景下有不同的诠释。历史上世界各国大学都曾经出现过与“教会”“皇室”“教授会”“政府”关于“自主权”的纷争。而我国大学初始提出“回归”要求是基于结束“文革”之后全党中心工作转入经济建设这一背景。1978-1985年期间，高等教育的主要任务是拨乱反正、恢复正常办学秩序。当时面临两种选择：是恢复苏联模式下计划经济体制的教育模式，还是适应以经济建设为中心探讨教育改革模式。而遍布全国的农村承包责任制与企业承包制改革都是在“下放自主权”的前提下展开的，当时整个社会涌动着解放思想、突破禁锢、追赶现代化的激情与氛围。因此，“给一点自主权”就成为当时隶属政府的高校改革的基本诉求，而能够“给多少自主权”也就成为之后一个时期政府与高校博弈多年的改革焦点。 二、中国高校办学自主权制度演进阶段分析 改革开放后，关于市场主体与独立法人的确立及培育至今尚在路上。改革初期，政府是高校唯一的“家长”并掌管所有资源配置，且配置方式是高度集中的计划经济模式。这是高校争取自主权初始的制度安排。1949-1977年高校自主权均归置政府管辖，1978年高校自主权议题重回人们的视野。梳理改革开放以来国家正式制度涉及高校办学自主权的主要政策与法规文本，发现在近四十年高校办学自主权“回归”演进中有五个转折点，分别代表了五个不同历史阶段，既表现了政府与高校在不同阶段对自主权“回归”的基本诉求，也清晰地表达了不同阶段自主权“回归”更迭的制度变换特征①。 (一)第一阶段，1978-1985年，以政府颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》为标志，面对思想解放，提出高校办学自主权“回归” 1978年，十一届三中全会决定把全党工作重点转移到经济建设上来。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》，全面推行了联产承包责任制，发挥了八亿农民巨大的社会主义积极性。农村改革的成功经验，对推动以城市为重点的整个经济体制的改革提供了极为有利的条件，开始出现了多年未有的活跃局面。1985年中央发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》和同意卫生工作改革若干政策②，说明这一时期除城乡改革之外前所未有下放自主权的改革已席卷全国大地。在城乡改革取得突破性进展的背景下，《中共中央关于教育体制改革的决定》也把下放高校自主权的需求背景用一句话点明，“当前高等教育体制改革的关键，就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制”。因此，启动高等教育改革是改革开放初期思想解放在各个领域的竞争角逐下的产物。由于早期身处改革大潮的高教界精英们历经过计划经济年代，对要什么自主权有切身对比，加上处于解放思想与争先改革的政治氛围与激情中，从1979年四位知名校长提出这一话题，直至五年后《中共中央关于教育体制改革的决定》所提出的“一系列”自主权经过变迁证明，其基本涵盖了之后三十多年关于高校自主权的主要内容。其中，当时针对各行各业大量人才需求与限制性招生计划和分配体制，提出“计划外招生”与“自谋职业”的改革是一大特点，这一改革带动了其他改革的跟进。委托合作与招收自费生带来自筹资金的自主使用权，涉及高校进出口的招生与就业体制开启了探索自主权之路，这是经济体制改革对高教人才最直接的需求接口，也是牵动整个高校自主权改革的第一环节。而上述改革的共同点都是增量改革，即都是因外部新的需求导致原体制不能满足，重新制定新规则以适应需求。高校自主权改革初始就以增量改革为特征，减少对原有体制的依存与依赖，使改革成本最小化。换句话说，最早给予高校的自主权并不是破除既有体制规则的自主权，而是体制外新增自主权，这一特征成为高校自主权演进最显著的特征。值得一提的是，四位校长当年只是对政府儒雅地提出“给一点自主权”，这里的“自主权”应是原有体制里的。而四十年之后，政府不断提出“把该放的权力坚决放下去”③，这里所指的也应是体制内，政府还要“建立健全各部门统筹推进落实学校办学自主权的会商机制”④，这两个角色在近四十年的时代跨度中发生了什么样的转换与坎坷，值得回味。
