2019年5月29日，特别检察官罗伯特·穆勒(Robert Mueller)就他主持的特朗普“通俄门”事件的调查报告引发的争议发表公开声明。除了重申调查结果及其可能对2020年美国大选造成的影响之外，穆勒指出，由于美国宪法不允许对在任总统进行刑事指控，因此司法部不再以“通俄门”事件为由控告特朗普触犯法律。虽然有关“通俄门”事件的调查告一段落了，但是这一事件引发的思考却是深刻而持久的。美国总统究竟拥有怎样的权力？美国宪法对于总统的权限究竟如何定义？这些问题一直以来都是宪法学和政治学学者热议的课题。① 自当选美国总统以来，特朗普多次同政府内部，包括其内阁成员在内的各级官员发生冲突。在政治闹剧频频上演之际，“单一行政官”理论(the Unitary Executive Theory)这一宪法学和政治学术语也多次出现在美国媒体和政治评论员的言论之中。“单一行政官”理论是在对美国宪法中有关总统权力的条款解读的过程中产生的理论，其核心含义是，任何对总统掌控行政部门进行限制的企图都被视为违宪。 美利坚大学教授克里斯·埃德尔森(Chris Edelson)认为，特朗普之所以总是能够撇开国会推行自己的主张，宪法学里的“单一行政官”理论可谓功不可没。第二次世界大战以后，总统的权力有显著的提升，而国会和司法部门对总统的制衡却在明显减少。这种变化同法学界对“单一行政官”理论提供的巨大支持密不可分。美国国会图书馆宪法学专家路易斯·费舍尔(Louis Fisher)认为，凭借第二次世界大战带来的影响，美国学者宣扬总统应当更大胆地领导美国和世界，而不应受到任何形式的限制。① “单一行政官”制度是美国政府行政部门的一项重要政治制度，“单一行政官”理论是分析美国总统职权变迁的一个重要视角。目前国内学界尚没有关于“单一行政官”理论的相关研究，对美国总统的行政权力的研究也相对不足。本文追溯“单一行政官”理论的形成和发展历程，采用案例研究法，选取具有典型权力扩张特征的美国总统，探究其扩张总统权力的方式、方法。 本文主要依据有关美国总统、总统制以及单一行政官研究的史料和著作，对“单一行政官”理论的基本含义及宪法学解释、该理论的历史渊源、美国总统权力扩张的历史演进等问题进行探讨，并对“单一行政官”理论进行梳理和分析，以期为理解美国总统的权力边界、美国三权分立制度下的权力博弈，以及美国民主制度的本质提供新的视角和思考。 一、“单一行政官”理论的基本含义及其宪法学解释 “单一行政官”理论是美国宪法学的一种理论，这一理论认为总统对整个行政部门拥有完全的控制权。美国宪法第一部分第二条(“行政权属于美利坚合众国总统”(The executive power shall be vested in a President of the United States of America)赋予的美国总统的这种特殊的“行政权力”，是“单一行政官”概念的理论来源。与此同时，宪法第二部分的“总统负责”条款(“总统应负责法律得到认真的执行，并负责委派美国所有政府官员。”(…shall take care that the laws be faithfully executed，and shall commission all the officers of the United States))赋予了美国总统干预立法和司法的部分权力。宪法设立“单一行政官”的目的是为了确保法律得到有力的执行并对管理不善问责，确保所有内阁部门和机构统一按照总统的意愿执行法律，以消除执法和监管政策上的冲突。②“单一行政官”理论认为，宪法规定一切行政权都归属总统，其中包括总统有罢免及领导所有下级行政官员的权力。因此，总统不仅是军队的总司令，而且也是联邦政府的执法官员。总统的权力实际上超出了宪法第二条第二和第三款中具体列举的权力，至少还包括一些隐含的、未加说明的行政权力。③ 尽管“单一行政官”理论的宪法学原则已被广泛接受，但多年来学术界对该理论所主张的总统权力的深度和广度始终存在分歧。分歧的根源在于，宪法对国会立法权的规定中有量化修饰语[(“…由此产生的所有立法权力应归属于美国国会”(All legislative powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States))]，而这种修饰语并没有出现在规定总统行政权力的条款中。因此，总统的权限究竟是“所有的”，还是“部分的”，便成为各方争论的焦点。 “单一行政官”理论的支持者认为，宪法中的行政权归属条款赋予了总统管理政府所需的“所有行政权力”，④并且这种权力适用于任何领域及部门，是总统独享的特权。按照这种解释，国会无权制定法律对总统行使行政权力做出任何限制。此外，国会不得干涉总统指挥和控制行政部门官员的工作。总统对行政部门下属官员及机构拥有控制权，意味着国会无权撤销或罢免行政部门的下属机构及官员。同样，独立机构和律师如果自由行使不受总统控制的行政权力，也是违反宪法的。
