印度“新区域主义”战略：“邻国优先”政策

       在莫迪政府创建并推出“邻国优先”政策前，可以说印度并没有一项明确的“邻国政策”，印度在很大程度上对其邻国采取了临时和双边方式，其政策以对安全的首要关注为指导，缺乏长远战略眼光和大局意识。邻国关系经常被用作战略工具，用于显示印度在地区层面的主导地位，从未想过在该地区建立类似北约的安全组织。纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)上台后立刻推出“邻国优先”政策(Neighbourhood First)，并明确表示邻国关系将成为其外交政策的优先关键事项。莫迪两次邀请邻国领导人参加其就职典礼，并在两次上任后都将邻国作为首访之选。印度历史上一项真正意义上、明确清晰的邻国政策正式诞生。

       一、“邻国政策”的阶段性发展

       (一)概念诠释

       印度的“邻国政策”源于古印度政治家考底利耶(Kautilyan)曼达拉外交理论(国家圈子理论)，即邻国总被视为敌人，而邻国的邻国则被视为朋友。①这种理论表明，印度同样面临非敌即友的局面。然而，印度更希望同大国一样周边由“盟友”众拱，而非“敌军”环伺。印度著名战略家拉贾·莫汉(Raja Mohan)表示，一个国家如果没有在其邻国中占据首要地位，那么他将无法在全球舞台上立足。②印度著名南亚专家穆尼(Muni S D)指出，实现成为亚洲主要力量之一的目标将完全取决于印度管理自己的“直接邻国”的能力。③印度前总理瓦杰帕伊也承认朋友可以改变，而邻居必须共同生活。④印度外交大臣同样表示，印度与邻国的关系在印度外交政策中占据中心位置。和平的周边环境将使我们能够专注于发展任务。一个稳定和繁荣的南亚将有助于印度自身的繁荣。⑤

       在地理空间上，印度与缅甸、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡等7国共享陆地边界，与孟加拉国、泰国、马尔代夫和斯里兰卡等7国共享海洋边界。在威胁感知系数(威胁感知系数取决于综合实力、地理邻近、进攻力量、攻击性意图⑥)上，中国和巴基斯坦⑦被视为影响印度国家安全和势力范围的主要对象，其他邻国则可以与印度共享战略安全。在文明联系上，印度与其他国家拥有传统的、天然的历史联系。因此，在结合地理、文化(文明)和社会的基础上大致可以将印度邻国划分为两大类⑧：第一类为“直接邻国”，包括毛里求斯、孟加拉国、缅甸、斯里兰卡、泰国、尼泊尔和不丹，即与印度共享陆地或海上边界的南盟国家(除巴基斯坦)以及印度洋沿岸和岛屿国家(缅甸、泰国和毛里求斯)，相应政策为“邻国优先政策”。第二类为“扩展邻国”，包括海湾国家、中亚国家、东亚国家和东南亚国家，即与印度处于战略互存、关乎印度重大利益或外交关切的“直接邻国”的外围国家，相应政策为“西联政策”“中亚政策”“东向行动政策”等。

      

       图1 印度“三个同心圆外交”金字塔等级示意图

       注：“三个同心圆外交”中，“直接邻国”由于历史战略短视，导致印度在走出南亚乃至亚洲时面临空前“掣肘”压力，处于“极紧急—极重要”的战略地位；“扩展邻国”由于处于印度走出亚洲，谋求世界大国地位的中间环节，处于“一般紧急—一般重要”的战略地位；“大国”是印度谋求政治大国地位的合作者，处于“一般紧急—重要”的战略地位。

       (二)政策的阶段发展与主题演变

       自独立以来，印度的邻国政策大致经历了理想政治、权力政治、和谐政治、合作政治⑨以及共同政治等五个阶段。⑩前两个阶段前提是“南亚次大陆是印度独有的势力范围，印度必须努力阻止大国对该地区事务的干预”。(11)从第三阶段起，印度开始注意利用邻国自身和域外大国(主要是美国)解决南亚国家事务，更加注重和防御中国在该地区势力的发展。

       理想政治阶段(1947-1962年)：虽然尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)拒绝接受殖民政策残余，并誓言将“从殖民地枷锁中解脱出来”作为其政策的主旋律，但很大程度上依然遵循英国的殖民政策，即通过与邻国签订条约来确保边境安宁，以保护其安全和商业利益。(12)1949年8月8日，印度和不丹签订友好条约，呼吁两国和平共处与互不干涉内政。该协定的签署意味着印度成为不丹的保护国。在中印关系上，尼赫鲁将中国视为“亚洲兄弟”，认为亚洲只有在中印合作情况下才可以崛起。1954年中印两国总理实现互访，共同倡导了“和平共处五项原则”。在印巴问题上，尼赫鲁低估了克什米尔问题的严重性，将其称其为“(南亚)次大陆国家之间的国内争端”。(13)

       尼赫鲁政府的邻国政策主要围绕四个主题进行。第一，寻求(维持)现状，以条约管理维护双边关系和维系传统统治；第二，印度必须承担该地区的作用和责任；第三，印度必须成为反殖民主义斗争的领导者；第四，印度与中国合作才可以避免超级大国之间在亚洲的竞争。(14)

       权力政治阶段(1962-1991年)：拉尔·巴哈杜尔·夏斯特里(Lal Bahadur Shastri)和英迪拉·甘地(Indira Gandhi)将印度的外交政策引入了现实主义，抛弃了尼赫鲁理想主义和道德主义。1962年中印边境战争和1965年印巴战争彻底改变了印度的邻国政策。英迪拉·甘地上台后奉行更为激进的“硬现实主义”(bard realism)，即权力关系和务实解决方案，而非道德原则或自由制度。(15)印度于1971年悍然介入巴基斯坦西部与东部的纷争，最终因受到西方压力被迫签署《西姆拉协议》。在英迪拉支持下，印度实施名为“微笑佛陀”核武器试验计划，并成功核爆。英迪拉的自信政策引起了更多的恐惧而不是邻居之间的尊重。(16)在英迪拉被暗杀后，其子拉吉夫·甘地继续奉行(进攻性)现实主义，将“英迪拉主义”执行到了冷战的结束。