产权与管制

       一、引言

       乡村在国家治理中具有独特地位，传统中国依靠非正式制度和乡绅治理维持乡村秩序和稳定(刘守英和熊雪锋，2018)，明晰的财产权与有效实施是乡村社会家户积累财富最重要的制度安排。房屋地基自古以来就是农民的私产，农户家庭世代繁衍积累下来的财产主要体现为“祖宅”、“祖屋”和“田宅”(陈小君和蒋省三，2010)。农民最看重宅基地与房屋的财产属性，期望以此实现家户的财产权和发展权。经过农村集体化运动进程，宅基地作为生活资料由私权变为集体公权，宅基地使用权在集体所有制下农户以申请方式无偿获得，仍被视为私产的农房财产权因宅基地财产权的限制而无法实现。另一方面，国家赋予了宅基地居住保障和乡村稳定等功能，并为了实现耕地保护等目标不断强化对宅基地的行政管制，不断削弱乡村内部治权在宅基地管理中的地位和作用。在宅基地制度运行中，视宅基地为公权而不断强化管制的国家与视宅基地和农房为私产而要求实现其财产权的农民之间冲突加大，宅基地的乡村内部治权几近丧失。然而，“强管制，弱产权”的宅基地制度的规制导向并不尽如人意，农民对宅基地根深蒂固、世代因袭的财产权意识不仅没有被消灭掉，反而在市场经济环境下对财产权利和财产价值的需求越来越强烈，引发宅基地大量私下交易和隐性流转。同时，强管制下的宅基地成员无偿分配和取得又导致一户多宅和超标占用，尽管行政管制不断强化，在乡村地区仍然出现农房建设无序和侵占耕地，形成中国宅基地制度“管制无效”与“产权无效”并存的困局。破解当前宅基地制度的困境，需要重新审视“管制”、“产权”和“治权”的效力，寻找“有效治理”和“有效产权”的可能性。本文分析了宅基地改革制度演进中的“管制”强化与“产权”弱化进程及其效果，分析了宅基地改革试点中顶层制度设计与底层制度创新的特征，最后给出了宅基地改革的可能方向。

      

       图1 宅基地“产权—治权—管制”分析框架

       二、宅基地制度演进：产权弱化与管制强化

       (一)财产权利：由私权到公权的产权弱化

       新中国成立以来，宅基地制度经历了从农民私有到农民集体公有、从私权到公权、从自由流转到限制流转(朱新华等，2012)、从财产功能到保障功能、从权利开放到权利封闭(高圣平，2019)的演变，形成了以“强管制”和“弱产权”为特征的宅基地制度体系。

       1.宅基地从农民私有到集体公有

       中国共产党领导的土地改革“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制①”和“耕者有其田”的土地制度、赋予农民完整农地产权。同时，依据“居者有其屋”的原则给农民分配住房和宅基地，宅基地作为农民的私有土地，农民享有宅基地的所有权，可以买卖、出典、出租和继承②。1955年开始的农业合作化运动时期，土地在初级社时分割为农户所有权和合作社使用权③，到高级社时实现私有农地公有化(刘守英等，2019)，农地私有产权完全消失。然而，这一时期农民对农房及宅基地的私有产权没有改变，宅基地及其农房并未被严格区分(刘守英，2015)，房屋地基所有权仍是私权，农民享有使用、买卖、出租、抵押、继承等权能并受到法律保护。1962年出台的《农村人民公社工作条例》(修正案)首次使用“宅基地”一词，创设了宅基地和农房产权分离的制度安排，将宅基地、自留地等划归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。农民对宅基地的产权由私有性质的所有权转化为集体所有权下的使用权，但宅基地使用权的性质和内容并不明确(丁关良，2008)。

       2.宅基地使用权和农房所有权能不断弱化

       一方面，1982年《宪法》、1986《民法通则》、1986年和1988年《土地管理法》明确了宅基地所有权为集体所有，宅基地使用权权能被明确为使用权和继承权，但宅基地不得买卖、租赁、抵押。2007年《物权法》虽然明确了宅基地使用权为“用益物权”并通过确权登记予以保护，但该项权利被施加了如下限制：不得进行抵押④，“不得出让、转让或者出租用于非农业建设⑤”。另一方面，人民公社时期确立“房地分离”的制度安排后，社员对农房具有排他性所有权(刘守英，2015)，社员有买卖、租赁或典当房屋的权利并受法律保护⑥，宅基地使用权可以随着房屋的买卖和租赁而转移。1982年《宪法》、1985年《继承法》、1986年《民法通则》又将农房所有权权能限定为只有继承权，不能出租、转让和抵押。

       3.宅基地使用权从权利开放到封闭

       改革初期，宅基地使用权具有开放性，由城乡居民共同享有。1982年《村镇建房用地管理条例》、1986和1988年《土地管理法》、1991年《土地管理法实施条例》明确规定，除农村居民可以依法申请、无偿取得宅基地，“回乡落户的职工、离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨、港澳台同胞，城镇非农业户口居民”也可“依法申请有偿使用宅基地建住宅”。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》则彻底将非成员宅基地使用权排除在外：农宅不能向城市居民出售，城市居民不能使用集体土地建房。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》严令城镇居民不得到农村购置宅基地。2004《关于加强农村宅基地管理的意见》和2008《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》更严禁为城镇居民在农村购买和建造的住宅发放土地使用证和房产证。