国际干涉是国家间关系中普遍存在的现象。①国际社会中的干涉呈现出两种形式:一是某一个或多个大国直接对另外一个主权国家进行干涉;二是通过国际组织对主权国家进行干涉。就第一种类型而言,作为第二次世界大战后崛起的超级大国,美国因其地理上的优越地位及由超越其他国家的技术优势所支撑的综合实力优势,推动了其不断的对外干涉行为。②不过,由国家发起的干涉行动的合法性容易受到国际社会成员的质疑,在当代国际社会中更常见的是由各类国际组织所发起的干涉行动。 国际干涉之所以受到广泛关注,是因为它对国际社会中最基本构成性规范——国家主权——构成挑战。国家主权原则被称为国际社会的“宪法性结构”(constitutional structures),即一系列协调国际社会的秩序的主体间信念、原则和规范,它们将主权国家规定为国际社会中的合法行为体,并且提供了恰当的国家行为的参照标准。③自威斯特伐利亚体系形成以来,国家主权不受侵犯的原则——尽管在事实上它经常被违反——受到国际社会的广泛认可,并且也被写入联合国宪章。在传统意义上,主权国家被看作是其国内公民安全的保护者,其行为不受任何外部力量的干预和影响。在冷战时期,武力干涉被看作是不合法的,因为国家更加珍视国家主权而不是人权的价值。只是在20世纪90年代后,这种观念才发生变化。但是,在实践中,对他国的干涉始终是一个具有争议的问题。在很多国家看来,如果国际社会放松对武力使用的限制就为单边军事行动提供了更大的空间。④因此,对于对外干涉这样一个具有高度敏感性的领域而言,行动本身的合法性就是至关重要的。 相较于主权国家,国际组织在开展干涉行动时更具合法性优势。例如,美国在2003年对伊拉克采取的行动就遭到了广泛质疑。这是由于尽管美国声称伊拉克违反了联合国安理会决议,但是,安理会并没有授权美国使用武力来解决问题。⑤同时,伊拉克战争还引发了美国同其欧洲盟友之间的激烈争论,大多数欧洲人并不认为伊拉克是一个威胁,也不认为美国的行动会带来正义。⑥即使是在美国国内,认同美国在伊拉克行动的人也是少数。如根据2003年的一项调查,只有31%的美国人支持伊拉克战争。⑦在2007年,则有近七成美国人认为美国“不大可能”打赢这场战争。⑧美国在伊拉克战争中的亲密盟友英国也遇到相似问题。例如,英国首相托尼·布莱尔认为,伊拉克拥有大规模杀伤性武器并因此对英国的安全造成威胁,因而,英国有必要采取先发制人的战争,以对伊拉克解除武装并推动其国内政治变革。然而,这一主张在英国国内遭到激烈反对。⑨事实证明,无论是在国内还是在国际社会,美英两国的干涉行动都引发了广泛的争议,受到大量批评。同样,美国在其他地区的干涉行动也导致国际社会对其动机的质疑。对此,美国加利福尼亚大学洛杉矶分校教授迈克尔·曼(Michael Mann)指出,在对外干涉中,美国表现出一种经济帝国主义和军事帝国主义相结合的形态,其干涉行为既有出于地缘政治博弈和争夺石油的考虑,也有美国基于其经济霸权和美元的铸币税而得以维持庞大的军事开支的缘故,同时,还包括美国将政治自由同经济自由等同起来的传统。⑩ 在国际组织中,联合国无疑是最具权威性的采取干涉行动的机构,《联合国宪章》对于武力使用所规定的相关原则也被各国公认为是进行干涉行动(联合国称之为维和行动)的适用标准。《宪章》在规定各成员国在国际关系中不得使用或威胁使用武力的同时,也为特殊情况下的例外行为留有余地。《宪章》第七章第四十二条指出,在联合国安理会认为武力以外的手段被证明是无效的前提下,联合国成员可以采取“空海陆军示威、封锁及其他军事行动”,以“维护或恢复国际和平及安全”。第四十三条则指出,联合国会员国应当对维持国际和平及安全有所贡献,包括提供所需要的军队和其他协助,为军队提供过境权等。(11) 从《宪章》本身角度来看,可以说联合国是唯一可以合法地开展维和行动的国际组织。但是,国际关系实践证明,在很多情况下,联合国采取的行动也会不可避免地具有局限性,或者说在有效性方面存在不足。由于联合国自身能力的限制及地区冲突的复杂性等多种因素的影响,单纯依靠联合国自身难以满足国际社会中日益增多的维和需求,而这就需要联合国得到其他国际组织,特别是各种地区性组织的支持和配合。另外,同由某个或某些国家采取的行动类似,单纯依靠地区性组织而将联合国排除在外的干涉行动也往往面临对其合法性的质疑。例如,欧盟依据2007年签署的《里斯本条约》在叙利亚、南苏丹、乌克兰、中非共和国等地都开展了人道主义干预行动。按照欧盟的说法,不论受援助者的国籍、宗教信仰、性别和民族,都对他们进行平等的援助。(12)自2007年起,欧盟还建立了两个分别由1500人构成的独立战斗团,并且可以同时开展两项军事行动,从而使其干涉能力进一步增强。(13)但是,国际社会对欧盟行动始终充满质疑。在2011年的利比亚危机中,西亚北非地区的两个重要组织即阿拉伯国家联盟和非盟均反对欧盟在英法主导下的干涉行动。尽管阿盟同意联合国关于设立禁飞区的决议,但是明确反对开展军事打击,认为这种打击只会造成大量的平民伤亡,并且同阿盟自身的目标相距甚远。非盟对西方国家军事打击的反对态度则更加明确,不仅对英法等国的行为进行了直接谴责,而且提出了政治解决利比亚危机的方案,同时强调要让利比亚人民自己选择未来的国家领导人。(14)除此之外,世界上诸多国家也对英法为首的干预行动提出了质疑,俄罗斯、阿尔及利亚、土耳其、南非、阿根廷、委内瑞拉等国家均对军事干预利比亚表示谴责,即使在欧盟内部,德国、意大利、芬兰、瑞典、丹麦等国也对英法的行动表示怀疑。(15)与欧盟的情况相类似,北约在科索沃、利比亚等地区进行的干涉行动也招致批评。在科索沃案例中,很多人从联合国宪章或国际法角度来质疑这一行动的合法性。(16)由于没有联合国安理会的授权,北约的这一行动并不具备强有力的合法性基础。尽管北约对于科索沃的干涉是由其成员国所采取的集体行动,但是,它只来自于北约自身对其行动的授权,而没有联合国安理会的授权,因此,从本质上来讲仍然是联合国宪章所禁止的“单边”行动。(17)在利比亚案例中,尽管拥有联合国安理会的1973号决议,但北约和欧盟的行动却远远超出了该决议的授权范围,直接通过军事打击推翻了卡扎菲政权。(18)这些事实证明,只有通过联合国同地区性组织的协调与配合,才能在干涉行动中实现合法性与有效性二者相统一,进而达到预期的干涉效果。