行政复议中“协调结案”的中国式图景　　

      问题的提出

      “纠纷在任何社会和社会发展的任何阶段，都会以这样或那样的形式存在。纠纷产生的必然性可以归结为‘社会资源的稀缺性以及作为社会主体的人的理性之有限与德性之不足’。”①行政机关担负着维护公共秩序、配置稀缺资源等重要职责，其在履职过程中与行政相对人之间的矛盾纠纷同样不可避免。作为行政系统内部的监督救济制度，行政复议通过审查行政行为的合法性和合理性，实现监督行政机关依法行政、救济相对人合法权益等功能。

      “随着我国进入转型期，官民纠纷激增，”②行政争议如潮水般涌入行政复议环节，③并出现了大量法律关系复杂、社会影响面广的“连环复议”“缠访性复议”等“案结事难了”案件。为了有效化解行政争议，实现“案结事了”，复议机关在《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《复议法》)和《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)规定的争议解决制度外，探寻出一套特殊的案件办理机制。不妨先看两则案例：

      [案例一]2016年8月，Y市政府决定对S村等地进行棚户区改造。2016年11月，市政府向省政府报送集体土地征地报批材料。2017年7月，省政府作出《农用地转用、土地征收审批单》(以下简称《审批单》)，批准征收包括S村在内的25公顷集体土地。王某、李某不服《审批单》向省政府申请行政复议，市政府作为第三人参加复议。复议机关发现征地报批程序严重违法，拟撤销《审批单》。市政府闻讯后立即与承办人电话沟通，请求协调处理。次日7时许，市政府工作人员带领王某、李某奔赴复议机关，当场书写撤回复议申请书。在撤回行政复议前，王某、李某得知2018年可能更新征地补偿标准，当场撕毁撤回复议申请书。经市政府努力，当日13时许，王某、李某最终撤回行政复议申请。

      [案例二]因未依法报送2013至2015年年度报告，2015至2016年湘语公司三次被F区工商局列入经营异常名录。2018年5月，省工商局通知湘语公司60日内履行法定义务。2018年6月，湘语公司补报了年度报告。省工商局认为，湘语公司未在填补报告后书面申请移除经营异常名录，致使区工商局无法核实年度报告的真实性。2018年7月，省工商局作出《关于湘语公司列入严重违法失信企业名单的公告》。湘语公司不服该《公告》申请行政复议。复议机关认为，《公告》认定事实不清、适用法律错误，拟予以撤销。省工商局知情后，发布《关于建立严重违法失信企业名单管理工作纠错与信用修复机制的通知》，并告知湘语公司可根据《通知》修复信用，后湘语公司撤回行政复议申请。

      上述案例是行政复议中“协调结案”的典型，两案均因行政机关作出重大让步而协调成功。根据该类案件的共同特点，可将“协调结案”界定为：行政复议过程中，复议机关、复议参加人乃至案外人，就如何处理案件展开对话，实质性化解行政争议的活动。与行政复议调解、和解以及行政复议决定不同，“协调结案”并不是一项独立的行政复议案件审理决定制度，它是行政复议机关和行政复议参加人基于“共赢合谋”而自发形成的一种非规范化、非定型化的工作机制。在适用程序、结案方式等方面，“协调结案”灵活性强，甚至可以在必要时披上法定案件审理制度的“外衣”。④“协调结案”与调解、和解有着较强的“家族相似性”，同属以协商对话为内核的柔性案件审理方式。《实施条例》对调解、和解的适用条件、法定程序、结案方式作了明确的规定，“协调结案”包括但不限于突破《实施条例》之规定的行政复议调解、和解。

      “协调结案”使复议案件审理“从对抗走向对话”，通过凝聚共识提高案件处理结果的可接受性，可以取得案结事了的良好效果，故在行政复议中广为运用。目前，立法对调解、和解作了规定，但对“协调结案”缺乏整体规制。学术界的研究热情主要集中于调解、和解，研究方法囿于规范分析和学理探讨，实证研究相对匮乏。“协调结案”集中体现了立法与实践的张力和冲突，反映了行政复议参加人的理性选择和行动逻辑。“协调结案”有何特征？缘何大行其道？如何评价？要揭开“协调结案”的神秘面纱，就有必要对“协调结案”的类型、原因、利弊进行实证研究。职是之故，本文以2015至2018年H省政府审结的1132件行政复议案件为样本展开研究，以期分析结论对规范“协调结案”实践有所裨益。

      一、“协调结案”的实证考察

      (一)“协调结案”率与“撤变确责”⑤率大体呈正相关

      1132件复议案件中，启动过协调程序的为381件，比例高达33.66%；最终协调成功的为217件，比例高达19.17%。

      表1 H省政府行政复议案件“协调结案”数据表

数量 年份	结案	启动协调案件	协调结案案件	协调结案率(%)
2015	235	71	39	16.6
2016	262	96	46	17.56
2017	282	105	68	24.11
2018	353	109	64	18.13
合计	1132	381	217	19.17