目前，我国工商登记制度改革正在如火如荼地进行着，随着“取消法定资本最低限额”“先照后证”“简易注销”等改革措施的施行，我国的企业登记制度已经发生了翻天覆地的变化。在本次工商登记制度改革的大背景下，回顾较早时进行的企业登记审查制度改革，以社会成本和社会福利为视角对其进行检视，就会发现，工商登记制度改革作为深化市场经济体制的一个环节，其影响将会是巨大的，也是非常复杂的。认识到这一点，也许对我国企业登记制度改革进一步深化具有一定的警示意义。 一、问题的提出 (一)由实质审查到形式审查的企业登记制度改革 1988年国务院发布的《企业法人登记管理条例》及后来颁发的《公司登记管理条例》等法律法规规定我国在企业登记审查方面，采取实质审查原则，即企业登记机关对申请人提交的申请材料和法律文件，在形式上审查其是否完备和齐全，在实质上审查其是否真实和合法。 但是，2004年颁发的《行政许可法》改变了上述实质审查的做法，这一改变主要体现在《行政许可法》第31条的规定上。《行政许可法》第31条规定申请人在申请行政许可时，应对其所提交的申请材料实质内容的真实性负责，即由申请人保证申请材料真实。除规定由申请人保证申请材料实质内容真实外，《行政许可法》第34条同时规定了行政机关对申请人提交的申请文件的审查方式。这种审查一般只限于对申请人提交的全部申请文件是否符合法律规定的形式以及是否齐全进行审查，即形式审查。如果申请材料符合相关法律规定，行政机关即可当场作出准予行政许可的决定。当然，形式审查也有例外，那就是依《行政许可法》第34条的规定，行政机关在形式审查过程中发现疑点或存在异议需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关会指派工作人员对申请材料的实质内容进行核查。综合上述规定，《行政许可法》对企业登记审查的基本态度是：(1)申请人自行负责申请材料的真实性；(2)登记机关对申请人提交的申请材料通常情况下只进行形式上的审查；(3)登记机关认为需要对申请材料的真实性、合法性等实质内容进行核实的，应进行核实。至此，对于企业登记申请，以形式审查为主的审查方式浮出水面。 《行政许可法》实施后，国家工商行政管理总局于2004年颁布了《企业登记程序规定》，为了配合《行政许可法》又在2005年修改了《公司登记管理条例》等相关规定。这些相关规定修订以后，在企业登记审查方式方面，保持了与《行政许可法》的一致性，即：对于企业设立登记申请，登记机关通常采取形式审查的方式，大多数情况下只对申请文件进行形式审查，只有登记机关“认为”需要核实的时候才进行实质审查。至于这种审查方式如何定性，学界认识不一，有学者认为是形式审查制，有学者认为属于“新折衷审查制。”①无论如何，我国企业登记审查制度已经摒弃了实质审查的方式，转变为以形式审查为主、以实质审查为辅的一种新的审查制度。本文为表述方便，将这种审查制度称之为“形式审查制”。 (二)形式审查制是否优于实质审查制？ “每种制度都是多种原因的结果。分歧只是由于观察者们强调的重点不同而已。但是，其中任何一种原因都不可忽视。”②就我国而言，摒弃实质审查制度，取而代之以形式审查为主，这种转变是否真的是一种理想的制度变迁？ “公司登记的形式审查标准，是指公司登记机关对申请人提交的申请材料和法律文件，只作书面的、案卷式、形式上的审查。换言之，公司登记机关只是审查申请材料和法律文件是否齐全，内容有无遗漏。”③“形式审查标准并不要求公司登记机关审查申请材料本身所体现的事实内容与实际存在的事实内容是否相一致，而只是要求审查申请材料所反映的申请条件在形式上的适法性，审查申请人提交的申请材料所反映的情况与法律、法规和规章规定取得公司登记应当具备的条件是否一致。”④传统上，无论是国内还是国外，理论界在评价企业登记审查制度时，大多以“安全”和“效率”为视角展开讨论。一般认为，实质审查制度由于对申请文件进行全面的实质性审查，保证了登记事项的真实性和有效性，因此，能够有效的维护交易安全，在法的价值追求上，更注重“安全”价值；而形式审查制只对申请材料进行形式审查，并不核实申请材料的真实性和有效性，因此，更加偏重于“效率”价值。正因为如此，在我国，赞同形式审查的观点远远高于实质审查，提出“在申请材料的真实性的掌握上，显然申请人比登记机关更具有优势，而靠登记机关有限的人力和财力与申请人进行博弈，只会演绎出一场猫捉鼠的游戏，最终使制度设计沦为立法上的乌托邦。”⑤认为“对登记许可应当‘能简则简’，即应当以形式审查为主，在特定情况下才采取实质审查，这也是我国现行的《行政许可法》所确立的基本原则：只要形式上符合法定要求，行政机关就应当当场予以登记。”⑥“商事登记的形式审查主义其制度设计效率高、成本低，而且公示信息的真实性由申请者自行承担，符合权利义务一致的原则。”⑦更有实务界人士提出：“我国应当改革当前公司登记‘形式审查为原则、实质审查为补充’的审慎审查主义，积极推动立法革新，争取实行完全的形式审查。”⑧ 有如此多的理论界和实务界人士赞同形式审查，原因非常简单：实质审查时间较长、效率较低，因为所谓的实质审查是要对申请人所提交的全部申请文件的形式要件和实体内容进行全面的审查，审查手段、审查方式较为复杂，需要大量的人力、物力和财力，审查成本相对较高。所以，实质审查制追求了“安全”价值，但却忽略了对“效率”的考量。而在形式审查制度下，由于企业登记机关只审查登记申请文件的形式要件，不需要投入太多的时间成本和人力物力成本，这无疑会大大提高登记效率并节约登记成本。所以，形式审查制无论对登记机关还是对申请登记的企业，都是一种成本较低、效率较高的制度安排。
