推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标之一，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。与国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，基层法治建设还存在许多不适应、不匹配、不完善之处。在乡镇执法领域，执法权的配置与运行问题尤为突出，既有的制度设计并不能合理分配执法权，致使乡镇执法面临诸多困难。国家治理能力与治理体系现代化需要高水平的基层执法，重新配置乡镇执法权非常必要。乡镇执法权的配置是一个实践性较强的问题，深入了解乡镇的执法经验，是讨论“乡镇执法权配置”的重要前提。过去数年来，笔者及所属的研究团队一直致力于执法的经验研究，在全国多个地区的乡镇、街道调研执法问题。在此基础上，形成了理解乡镇执法的三种进路： 第一，国家治理视角下的乡镇执法。乡镇执法是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力末梢，乡镇执法的效度是国家治理能力的表征。当前，特定领域内的国家能力不足①、基层政府治理能力匮乏②，是执法频繁陷入困境的重要原因。在此情况下，基层执法部门只能通过议价、暴力再生产等方式开展执法，形成了充满策略行为和暴力契机的基层秩序③。强化国家治理能力以化解执法困境，既需要规范体系的建立和推行，又需要执法部门的组织建设和有效运转。 第二，乡镇执法的模式与机制研究。乡镇执法受到基层社会和执法体制的深刻影响，紧扣基层社会特点、符合政府运行规律的执法模式，有助于法律的实施。基层社会的复杂利益矛盾、多元利益诉求能够影响执法者的行为选择④，调节利益冲突、重塑利益格局成了执法的重要目标⑤。强调基层执法的群众工作属性，重视执法的政治功能和社会治理功能，遵循“执法吸纳政治”的逻辑⑥，有助于执法者优化法律实效、平衡多元利益。科层体制是执法得以开展的组织基础，但其保守、僵化的弊端制约了执法成效，实践中，“党政体制”能够有效克服合作难、动员难的问题⑦；执法的“双轨制”模式有助于执法者理顺“法治”和“治理”之间的关系；而被广泛采用的专项行动不仅能有效提升执法能力，而且还弥补了常规执法机制的不足⑧，并且逐步具备了正规化、规范化和制度化的特征。 第三，“嵌入”乡村社会的乡镇执法。法律的实践受制于社会性质、社会结构、行动者等因素，系统考察乡村各种社会因素对于执法的约束，可以明晰执法工作在当下面临的挑战，发现可资完善执法的契机。例如，执法者与执法对象的互动模式受到乡土空间特性的影响，乡村社会关系能够形塑基层执法的实践形态，整合社会力量参与、寻求合作治理有助于基层执法工作的调试与完善，等等。 本文在一定程度上是上述研究的继续。文章的重心在于从制度上思考乡镇执法权的配置，以更有利于乡镇执法。乡镇是典型的基层社会，是国家法律实施的“一线阵地”，思考乡镇执法权的配置，就需要充分了解基层执法实践，理解乡镇执法权的配置面临的问题，汲取相关执法权运行改革实验的经验教训，从而最终科学地配置乡镇执法权。本文写作的田野材料和经验感受来源于笔者及其团队的实地调研。2014年至今，我们对基层执法问题抱有深刻的学术关切，调研足迹遍布滇、渝、鄂、豫、苏、鲁等多省。通过与乡镇干部、执法人员、执法对象、普通居民和村民等的质性访谈，我们掌握了大量的执法素材，积累了相关经验感受。本文在此基础上展开写作。 二、乡镇执法权配置的现状 从当前的制度设计和基层执法的实践来看，普遍存在于乡镇基层的执法事务大致上可以区分为：公共安全管理类事务、人口环境资源监管类事务和乡村市场监管类事务。相应执法机构主要有三类：乡镇政府、县级政府部门、县级政府部门的基层站所。不同类型事务的执法权分配情况如下： 表1 公共安全管理类事务
| 执法权 | 执法主体 | 是否有派出机构 | 内部权限划分 | 负责具体执法业务的机构 | |
| 安全生产执法权 | 县级安全生产管理部门 | 否 | 无 | 设在县级部门内的执法监察大队 | |
| 道路安全执法权 | 交警大队 | 是 | 适用简易程序的违法行为由交警中队进行执法，适用一般程序的违法行为由交警大队负责执法 | 设在县级的交警大队；设在乡镇的交警中队 | |
| 社会治安与消防执法权 | 县级公安行政管理部门 | 是 | 县级部门负责警告以上和五百元以上罚款的治安处罚决定以及行政拘留；派出机构有权作出警告和五百元以下罚款 | 县级公安局；乡镇的公安派出所 | |
| 水政执法权 | 县级水利行政管理部门 | 是 | 县级部门能够作出执法决定；派出机构能够开展监督检查工作，但是不能独立作出执法决定 | 设在县级部门内的水政监察大队 |
