全国人大议事规则是加强全国人大工作制度化、规范化、法治化，保障全国人大宪法职权行使的重要制度设计。社会主义民主法治建设的实践表明，当前人大议事规则所确立的特定问题调查制度、代表权利保障制度、代表联系选民制度存在诸多弊端，无法适应国家治理现代化的要求。对西方发达国家的相关制度进行深入剖析和探讨，借鉴其先进理念和制度实践经验，立足我国国家治理的实际情况，在现有制度基础上进一步健全、加强和优化三项制度，从而为我国人大议事规则的修改筑牢基础，这也是发挥人大在国家治理现代化中的制度优势的重要保障。 党的十九届四中全会指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，也是国家制度的根本点和出发点。①因此，完善人民代表大会制度理应构成坚持和完善中国特色社会主义制度以及推进国家治理现代化的重要组成部分。在总结中华人民共和国成立以来我国人民代表大会议事程序经验的基础上，1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议以法律形式通过了《全国人民代表大会议事规则》(以下简称《全国人大议事规则》)，进一步推动了我国民主政治和法治建设的发展。然而，新时代社会主义民主法治建设面临新形势、新问题、新挑战，国家治理现代化呼吁相称的人大工作制度，健全人大议事规则成为新时代发挥国家根本政治制度功效的重要内容。党的十九大报告提出“健全人大组织制度和工作制度”的要求。适时对《全国人大议事规则》作出修改是深入贯彻落实党的十九大精神和习近平全面依法治国新理念、新思想、新战略的重要举措，是完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，保障人民当家作主的重要举措。“他山之石，可以攻玉。”本文在分析我国人大议事规则所确立的工作制度实施现状和问题的基础上，通过对欧、美、日立法机关类似工作制度的总结和探讨，提出完善我国人大议事制度的具体路径。 二、我国人大议事规则的实施现状 1989年通过的《全国人大议事规则》总共七章五十四条，为全国人大开展议事工作提供了规范指引。除了会议举行、议案审议、人员任免等具体工作程序外，议事规则确立了几项重要的制度，即特定问题调查制度、代表权利保障制度、代表联系选民制度。第六章对特定问题调查制度进行了明确规定；代表权利保障制度则主要体现为对言论免责权的保护；人大议事规则虽没有直接涉及代表与选民之间的联系问题，但是《宪法》第76条第2款明确了全国人大代表联系选民的义务，②作为全国人大宪法职责履行的具体规则，代表与选民的联系问题自然也是人大议事规则的重要内容。 (一)特定问题调查制度的实施现状 特定问题调查制度是实现人大监督权，保障所有国家机关向人大负责的重要制度载体。我国《宪法》第71条对特定问题调查制度进行了原则性规定，全国人大议事规则在第六章以专章的形式对特定问题调查委员会的提请主体、组成人员、工作程序等作了明确规定，使之具体化，“其目的在于使调查委员会的规定具有可操作性，并且进一步明确人大的调查职能”。③虽然在国家层面全国人大及其常委会尚未启动过特定问题调查这一程序，但是地方人大及其常委会已经有不少关于特定问题调查方面的典型案例和优秀范本。如2018年，四川自贡人大常委会对大气污染防治工作开展特定调查，此次针对大气污染防治工作开展调查在全国尚属首次。④2017年，湖南靖州人大常委会成立城区自来水水源安全隐患特定问题调查委员会。⑤2016年，江西省人大常委会成立食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会。⑥2017年12月27日，浙江省嘉兴市八届人大常委会第六次会议决定对市属国有资产进行清产核查，更为重要的是2018年6月，嘉兴市八届人大常委会第十次会议审议了特定问题调查委员会《关于市属国有资产若干问题的调查报告》，通过《关于加强国有资产监督、提高国企国资综合竞争力的决议》，⑦使特定问题调查制度真正在地方治理中发挥了重要作用。从地方各级人大开展特定问题调查的实践来看：首先，调查的范围主要是涉及人民群众利益和社会的重点热点问题；其次，地方人大及其常委会调查手段丰富多样，在实践中采取听证会、论证会、实地检查、抽查、发放问卷等方式；最后，调查委员会启动程序严格，现有实践中，各级人大及其常委会均是依职权主动进行调查，这在一定程度上保障了特定问题调查程序的严肃性与权威性。 尽管存在诸多特定问题调查制度的地方实践，然而全国范围内的特定问题调查制度尚未有效运转，主要原因包括以下几个方面：首先，人大议事规则对开展特定问题调查的范围存在弹性解释的空间。《全国人大议事规则》第45条规定：全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。“按照原旨主义理解，1954年立法原意是考虑根据特定问题的客观需要而设立这一条款。”⑧“按照文义主义理解，‘认为必要时’则完全取决于全国人大或常委会对情况的自主判断”，⑨而且“特定问题”的内涵如何界定也需要进行斟酌。因此，哪些问题可以被归入特定问题的范畴，这完全取决于全国人大及其常委会的自由裁量。其次，在特定问题调查提请程序上，《全国人大议事规则》第46条规定，主席团、三个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会。但从地方实践来看，鲜有人大代表提议组织特定问题调查的实践。第十三届全国人大代表总数为2975人，要求300位左右的代表联合提出特定问题调查的建议在实践中很难实现。因此，代表名额规定的要求过高，显然不利于实现人大对其他国家机关的有效监督。最后，特定问题调查制度缺乏完善的程序保障。程序保障是人大“议好事、用好权”的前提。全国人大议事规则尽管对调查委员会作了规定，但缺乏必要的程序设计，例如，提议人能否作为调查委员会成员，调查时限、调查方式等未作具体性规定，使这一职权行使缺乏可操作性。
