一、问题背景：地方立法限制生育保险待遇现象普遍 2017年党的十九大报告首次提出了合宪性审查概念：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”之后不久，2018年《宪法修正案》中设立了相应的具体负责合宪性审查机构——宪法与法律委员会，①这对当前我国地方立法的备案审查制的健康快速发展、促进全国法制统一指明了方向。2015年修改后的《立法法》赋予所有设区的市立法权，并于2018年宪法修改中予以确认，②这是我国立法体制的一个重大变化，对推动地方经济社会发展、发挥地方积极性具有重要的作用。但不能回避的是，全面赋予没有立法经验的地方行使立法权也存在破坏国家法制统一的潜在风险。更为严重的是，立法主体级别与立法层次的降低将为立法者破坏或掏空宪法规定的公民权利提供广泛的空间，对公民权利的享有和行使形成极大的威胁。世界各国的宪政实践表明，立法层次越低，基本权利被限制的可能性越大。从我国宪法对基本权利限制的规定来看，地方立法主体的扩容对公民权利造成威胁的可能性更为现实。“事实上，从世界各国的法律与实践来看，我们发现这样一个法律现象，那就是相对而言法律条款规定得越复杂、限制得越严格的条款，在现实生活中公民权利往往就越能得到保障。”③而我国宪法对基本权利进行限制的条款简单疏漏，除了部分基本权利条款中包含限制内容外，完全将限制问题交由第51条的“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”予以总括性规范。④“限制条款的简单化不仅使我国的宪法无法建构起如同德国那样的基本权利保护体系，无法为我们在理解基本权利限制问题以及检验公权力机关对基本权利的限制是否合宪时提供可以参考的思考框架，也为公权力借由宪法规制的疏漏而过度干预公民基本权利提供了可能性。”⑤ 牵涉千家万户的生育保险权被地方立法限制就是一个典型。事实上，为了妥善应对人口过度老龄化的威胁，2013年党中央决定施行“单独二孩”政策，之后不久，2015年党的十八届五中全会决定全面实施“一对夫妻可以生育两个孩子”的人口政策。为保障国家人口与计划生育政策的落实，《人口与计划生育法》于2015年修改，从修改前严格的“一对夫妻生育一个子女”放宽到“一对夫妻生育两个子女”，与此同时，各地享有立法权的人大和政府纷纷修改地方性法规或地方政府规章。从逻辑上讲，新修改的法律鼓励生育，放宽生育子女数量，意味着公民生育权保障力度增大，生育保险权保障程度也应随之提高，至少不会被限缩，然而事实却出乎意料。笔者通过全国人大网站的“中国法律法规信息库”⑥，查阅了我国有关计划生育、生育保险待遇的法律、法规和规章后发现，明确限制公民的生育保险待遇的立法都是地方性法规或地方政府规章。这也符合法学界对宪法监督的重点问题的判断，即宪法监督的重点应当是法规、规章与宪法、法律的冲突问题，而不是法律与宪法的冲突问题。⑦ 除我国台湾地区、香港和澳门特别行政区外，共有31个省、自治区和直辖市，这31个省、自治区和直辖市有关计划生育、生育保险方面的立法，从省级人大常委会制定的效力最高的“人口与计划生育条例”，到省级政府规章、设区的市人大及政府的下位立法，按照生育保险待遇是否受到限制，大致可以分成两类：一是明确规定计划外生育公民不享有生育保险待遇的立法，如规定生育医疗费用自理或生育保险基金不予支付，产假期间停发工资或不发生育津贴等，即限制立法；二是没有明确规定计划外生育保险待遇，只规定计划外生育的社会抚养费缴纳义务、行政或纪律处分，即无限制立法。其中，省级人大常委会的“人口与计划生育条例”限制生育保险待遇的立法涉及8个省、自治区、直辖市，其他23个省级人大常委会的“人口与计划生育条例”没有明确的限制规定，但其下位立法作出限制规定的涉及10个省和自治区(见表1)。 表1 限制计划外生育公民生育保险待遇的地方立法统计
| 限制立法的层次 | 涉及省、自治区、直辖市数量 | 限制立法文件名称与制定或修改年限 | |
| 省级人大常委会立法限制的立法 | 8 | 1.北京市人口与计划生育条例(2016)2.上海市人口与计划生育条例(2016)3.辽宁省人口与计划生育条例(2016)4.安徽省人口与计划生育条例(2016)5.湖北省人口与计划生育条例(2016)6.海南省人口与计划生育条例(2016)7.青海省人口与计划生育条例(2016)8.宁夏回族自治区人口与计划生育条例(2016) | |
| 省级人大常委会立法无限制但下位法限制的立法 | 10 | 1.西藏自治区城镇职工生育保险办法(2007)2.吉林市人口与计划生育条例(2005)3.南京市城镇企业职工生育保险办法(2001)4.宁波市城镇企业职工生育保险暂行办法(2006)5.福建省企业职工生育保险规定(1996)6.南昌市企业职工生育保险办法(1995)7.山东省企业职工生育保险规定(2007)8.广州市人口与计划生育管理办法(2013)9.贵阳市城镇职工生育保险实施办法(2005)10.新疆维吾尔自治区城镇职工生育保险办法(2004) |
