一、备案审查是监督宪法实施的重要制度保障 党的十八大以来，我国立法领域发生了两件大事——宪法的修改、实施与民法典的制定。这两部法律对于法治国家而言是至关重要的。“宪法是万法之父”“民法是万法之母”已经是耳熟能详的法谚。之所以说“民法是万法之母”，是因为民法乃人类社会有史以来最古老的法律门类，其他法律门类(包括宪法)的基本原则规则、基本法治精神都源自古老的民法，是民法孕育了其他法律。民法的发达程度是一个国家市场经济发达程度的重要标志，是一个国家法治发达程度的重要标志，也是一个国家保障公民权利达到一定程度的重要标志。作为“盛世的修典”，国家集中力量耗费几年时间编纂民法典，预计在2020年3月的全国人民代表大会上审议通过。这是一件大事情，也是中国法治建设发展的一个重要里程碑。 之所以说“宪法是万法之父”，是因为宪法在一国全部法律制度中的地位和权威至高无上。另一件大事情就是宪法的修改和实施。2018年3月十三届全国人民代表大会第一次会议对宪法作了第五次修改、也是最大规模的一次修改。习近平总书记发表重要讲话，党中央作出决策部署，要求以此次宪法修改为契机，将实施宪法提高到一个新水平。 围绕加强宪法的实施和监督，党的十八大以来，全国人大常委会进行了大量工作，制定了一系列法律，采取了一系列举措，进一步落实宪法规定的各项制度：其一，将“八二宪法”的通过日—12月4日—设立为“国家宪法日”；其二，建立宪法宣誓制度，国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓，效忠宪法；其三，两次作出特赦决定，启动宪法规定的特赦制度；其四，解释香港特别行政区基本法，及时解决香港个别议员就职宣誓过程中违背基本法的问题；其五，制定国歌法，并在香港特别行政区、澳门特别行政区实施；其六，加强备案审查制度和能力建设；其七，推进合宪性审查工作；其八，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，并赋予其新的监督宪法实施职责；其九，全国人大常委会法工委专门设立宪法室；等等。通过这些努力，从制度上、组织架构上为更好地监督宪法实施提供保障。 与宪法和民法典如此紧锣密鼓地修改、制定密切相关的，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在重大决策部署中所体现出的非常鲜明的法治思维和非常先进的法治理念。习近平总书记指出：“中国特色社会主义进入了新时代，对我们党推进全面依法治国特别是依宪治国、依宪执政提出了新的更高要求。我们要决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，我们要推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力，必须更加注重发挥宪法的重要作用。”①我们需要把握的一个核心问题是，为什么党的十八大以来习近平总书记、党中央特别强调宪法实施、加强备案审查、推进合宪性审查？我认为，最根本的原因就是习近平总书记抓住了宪法这个国家根本大法的地位与作用。对于宪法的地位与作用，习近平总书记有过深刻阐述：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”②“宪法是国家各种制度和法律法规的总依据。”③“宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。”宪法对于一个国家的重要意义由此可见。正因如此，世界上所有国家都有宪法，或者有宪法文本，或者有宪法性文件，或者有相关制度安排。但是，我们不能说“凡是有宪法的国家都是法治国家”。恰恰相反，大多数国家虽有宪法甚至是比较“好”的宪法，但都不是法治国家。如若把大多数国家的宪法文本摆在一起，掐头去尾，把国家特色字眼去掉，其实是不太容易分辨出哪部宪法是哪个国家的。也就是说，大部分国家的宪法文本大致相同，都可以用“好宪法”三个字来概括。大多数国家并不是法治国家的原因就在于，宪法没有真正实施落地，没有真正发挥作用。以被不少人誉为西方国家“法治典范”的美国为例，美国的法律制度非常多样化，有联邦宪法和50部州宪法共51部宪法，每个州都有独立、自治的立法权力，可以制定不同的刑法。同一个犯罪行为在不同的州可能负有不同的法律责任，甚至有“罪与非罪”的区别。美国法律如此“混乱”，可不少人还说美国是“法治典范”，据称，其中一个重要原因就是美国联邦宪法在200多年前确立了基本的法治原则、国家构架，至今没有发生根本性的变化。所有的州都必须服从美国联邦宪法确立的基本法治原则，如美国联邦宪法确立了言论自由、迁徙自由、沉默权、私有财产神圣不可侵犯等法治原则，任何一个州的任何一部法律的任何一条规定都不得以任何形式限制、剥夺公民的这些权利和自由。从这个意义上讲，有人认为，美国联邦宪法的法治原则在美国任何一部法律中都得以贯彻，得到了较好的贯彻实施，美国联邦宪法发挥了作为国家根本大法的作用，发挥了统帅整个国家法律制度体系的作用。 一个国家想要成为法治国家，基本前提就是其写在纸上的宪法的基本规定、基本精神、基本原则必须得以实施，否则不可能成为法治国家。“五四宪法”一直以来在我国法学界、实务界都被公认为是一部“好宪法”，其对当时国际国内形势及中国所处历史方位的判断，其所确立的党和国家的根本任务、发展方向和基本路线、方针、政策，其对国家机构组织构架的规定及对国家机关行使权力的约束，其对公民权利义务的规定，其确立的一些基本制度，等等，都是非常好的。但就是这样一部集中了全党和全国人民共同意志的“好宪法”，没有能够防止后来“大跃进”“左倾”“文革”等悲剧的发生。这需要我们深刻反思。我们要反思“文革”的教训，首先要反思“五四宪法”这样一部“好宪法”为何没有避免“文革”等悲剧的发生。对此，习近平总书记有过深刻阐述：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。新时代推进全面依法治国，必须更加坚定维护宪法尊严和权威，加强宪法实施和监督。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我国宪法发展历程说明，只要我们切实尊重和有效实施宪法，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，党和国家的事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”④ 我们今天所谈论的话题不是宪法好不好，而是好宪法如何发挥好的作用。其中一个非常重要、绕不过去的制度设计，就是要有一整套保障宪法实施的制度、体制、机制。倘若没有配套的制度、体制、机制，再好的宪法也只能是一张废纸，迟早会面临法治遭践踏的后果。从国外的实践看，一些国家也有宪法，但宪法无法遏制军事政变，军方随时可以发动政变，停止宪法的实施，将民选的总理、政府赶下台，宣布实行戒严、宵禁。这些国家从美国等一些西方国家学习乃至移植了三权分立的政治体制构架，但他们的宪法遏制不住军事政变。这能说是法治国家吗？肯定不能。所以，不论是从国内外的教训来看，还是从改革开放40多年的经验来看，好宪法的实施一定要有一整套好的制度来保障。 习近平总书记非常深刻地认识到了这一点，认识到宪法对国家长治久安的重要性，也意识到宪法实施需要一整套保障机制的重要性。党的十八大以来，习近平总书记多次反复强调这些机制。新时代推进全面依法治国，必须更加坚定维护宪法尊严和权威，必须更加坚决加强宪法实施和监督。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。离开了宪法的实施，任何立法、执法、司法都是毫无意义的，因为全面贯彻实施宪法是首要任务和基础性工作。首要任务没完成好，其他任务都是不可能完成好的；基础工作没打好，其他工作都是空中楼阁。这一论断足以反映习近平总书记博大精深的法治思想，非常先进。习近平总书记提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域得到遵守和执行。习近平总书记把宪法的实施和监督的重任放在各级人大及其常委会的身上，各级人大及其常委会要担负起保障宪法实施的重要职责。习近平总书记指出，要以这次宪法修改为契机，采取有力措施加强宪法实施和监督工作，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道，把实施宪法提高到新的水平。习近平总书记还说，要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。⑤这些论断高屋建瓴、极有远见，最后落到制度、能力、机制上，非常到位。习近平总书记的法治思想博大精深，值得我们反复深入学习。
