决策责任追究是重大行政决策制度的重要内容。早在2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》就提出“要按照‘谁决策、谁负责’的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》等进一步重申、强化了这一点。2019年4月20日颁布的《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》)，也专章规定了重大行政决策的责任追究。研究者也强调责任追究“成环”“成链”的重要性。“根据以往的问责实践，……需要承担事件责任的主体一般不是单一的，而被承担的责任之间也不会是分散孤立的无序状态，而是能够形成一条‘责任链’。”①“导致决策出现问题的原因经常是不遵守既定原则和章程办事，这种情况下问题的解决将必须追究每一个具体环节可能出现的决策失误。”②但我们必须追问，设定众多的决策追责事由是否必要且合理？貌似严密的追责链条能否倒逼出良好的决策效果？如果不能，重大行政决策中的追责节点、追责事由和责任构成方式应当如何设计？ 本文从重大行政决策中对社会稳定风险的控制切入，因为，以控制决策的社会稳定风险为目标的追责事由最为严密。一个典型的例子是，在中办、国办《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》所列举的七种问责事由中，前五种都和群体性事件有关，而这五种又全部与行政决策挂钩。 一、设定重大行政决策追责事由的基本原则 对公权力行使者的责任追究机制具有控权、民主和绩效改进三重功能。③公权力固然需要受到监督，但监督并非越多越好；民意固然应当得到回应，但不应过度迁就；政府绩效固然需要持续改进，但激励必须适度。过度严苛或冗余的问责追责可能过犹不及，导致多种负面效果，大量研究已经表明了这一点。④例如，Dubnick提出的“问责悖论”，认为过多的问责手段并不必然产生好的政府，反而会扼杀创新和企业家精神；⑤再如，Thiel和Leeuw提出的“问责陷阱”，认为问责的不断增强可以使管理者在被测量的方面做得越来越好，但这并不必然带来更好的绩效。⑥设计重大行政决策中的追责事由，必须遵循理性和法治的原则，否则，责任追究必然沦为公权力在决策错误之后寻找“替罪羊”的游戏。“问责追责之要，本质上就是人们所形成的关于问责追责的理性……只有实现问责追责的理性化，才能用好问责追责这件利器……问责追责是否理性……核心在于是否能够确保问责追责的正当性含量保持在一定的标准之上。”⑦重大行政决策的责任追究应当秉持如下原则： 第一，权责相适应。首先是有限责任。我们既然承认行政机关的权力是有限的、法定的，就必须同时承认其责任也是有限的。同时，任何人的理性都是有限的，官员也不可能异于常人。如果我们要求公职人员对重大决策中的所有不利结果承担无限责任，他们对履职的后果就会失去合理预期，无论是决策的结果，还是其本人被追责问责的结果，都会被认为是纯粹“运气”所致，最终导致其堕入放任无为乃至迷信的境地。⑧其次是权责一致。重大行政决策过程涉及众多主体，包括决策的动议者、承办者、作出者、执行者和其他参与者。这些角色分工一方面决定了法律只能在其各自角色范围内分别设定追责事由；另一方面还意味着其应承担的责任形式有所不同，例如决策的作出者需要承担政治责任，而对决策的执行者只能追究法律责任或等级责任。再次是过责相当。这里的“过”并非专指主观过错，还包括违法情节和损害后果，因为对公职人员的责任追究在不同情况下有可能分别适用过错责任、违法责任、结果责任或者它们结合而成的归责原则。但无论哪种情况，“过”和“责”都应基本匹配，这是比例原则的本质要求。 第二，满足激励兼容。从法律经济学的角度来看，公共领域存在着公民和政党之间、公民和政府(官僚)之间、政党和政府(官僚)之间的多重“委托——代理”关系。⑨在政府内部，上下级之间也构成“委托——代理”关系。由于委托人和代理人之间存在信息不对称，委托人需要在不能掌握代理人充分信息的情况下，仍能使其按照自己的期望行事，这就必须建立起一套针对代理人的激励机制。这种激励机制可能是正向的，表现为在代理人实施了符合委托人期望的行为时给予奖励；也可能是反向的，表现为其实施了不符合委托人期望的行为时给予惩罚。因此，重大行政决策中的责任追究可以被看作是为了解决决策中一系列“委托——代理”关系下信息不对称而设计的反向激励机制。“问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方、个人或机构有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出回答。”⑩激励机制的有效性必须满足两个约束条件：一是个人理性约束，激励机制必须能够使代理人参与该机制所确定的活动时所得到的效用比不参加时得到的效用更大，这样代理人才有足够的动力参与其中；二是激励兼容约束，激励机制必须能够使代理人在隐藏信息条件下说实话、或在隐藏行动条件下实施委托人所希望的行为所得到的效用大于说假话、或采取其他行为时所得到的效用，这样才能使代理人按照委托人的期望行事。只满足第一个约束的激励机制称为可行机制，只满足第二个约束的激励机制称为可实施机制，能够同时满足两者的机制称为可行的可实施机制，此时激励机制的实施就会变成代理人的自发行为，因此也称为代理人的自我强迫实现机制。(11)由于重大行政决策相对于单纯的执法活动来说要复杂得多，公职人员承担着更高风险，相关的责任追究机制必须使这种风险保持在其可以接受的水平。
