我国行政复议制度自1990年《行政复议条例》的初步确立，到1999年《行政复议法》的成熟独立，再到2007年《行政复议法实施条例》的进一步功能强化，经历了三次重要立法，其内容亦经历了较大程度的调整。其中，立法目的条款的变迁，尤其引人注目，它折射出国家对行政复议制度的认识和定位的不断变化。这种变化，基于立法目的对整部法律文本所具有的统摄作用，对行政复议制度的微观设计与运行产生了连锁效应，进而影响到行政复议制度整体功能的实现。基于这样的一种现实，很多学者对行政复议法的立法目的加以研究，但就其内容不难发现，他们多是立足于规范内的分析，力图形成一套相互协调、圆融自足的行政复议立法目的体系。我们并不反对这样研究的价值所在，只不过这种单纯规范内的研究并不能完全揭示行政复议立法目的条款所引发的理论与制度上的争议，也无法关照到规范外政策因素对法律实施的影响。基于此，本文拟跳开纯粹规范内的分析，更多从立法学的视角，对行政复议立法目的的变迁展开问题检视和分析，力图为正确理解和处理行政复议立法目的提供一种法政策学和法规范学的双重观察视角，对立法目的条款尝试建立一套相对自洽的解释逻辑，并加以体系化重塑。 一、行政复议立法目的条款之调整及其法政策学考量 行政复议立法目的条款，自《行政复议条例》首次确立之后，先后经历了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的两次调整。究其调整的原因，单从规范文本来看，很难得到圆满的答案。更为科学的途径，是借助法政策学的视角，对立法者的相关说明和当时的政策环境加以观察。由此我们不难发现，影响行政复议立法目的条款变迁的外部因素，主要源自政府推动和政治决断。这些立法过程中的政策因素除了会对法律文本的形成发挥作用外，还会对后续的法律实施产生重大影响，所以首先有必要对其加以法政策学之考量，从而在重塑行政复议法的立法目的体系的过程中引起足够的重视。 (一)从《行政复议条例》到《行政复议法》之立法目的条款的调整 在我国，行政复议最初是作为行政诉讼的“配套”制度而建立起来的。在这种制度依附性的思想指导下，1990年《行政复议条例》与1989年《行政诉讼法》在立法上基本上保持了一致。然而，《行政复议条例》作为一部由国务院制定的行政法规，从立法目的表述来看，它其实并不“甘心”处于行政诉讼法的依附地位。① 根据1989年《行政诉讼法》第1条的规定，行政诉讼的立法目的主要是“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。而在《行政复议条例》中，则确立的是“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的体系。在这一安排之中，相较于《行政诉讼法》而言，《行政复议条例》增加了“防止和纠正”之内容，并将行政诉讼立法目的次序做了重新排序。其中“维护和监督行政机关依法行使职权”列于首位，被作为立法目的重点加以优先考量，而“保护公民、法人和其他组织的合法权益”则被摆在了其后的位置。从两者的立法目的表述上的差异可以看出，虽然行政复议制度的附属性非常强烈，但是作为立法者的国务院也在意图将行政复议打造成为与行政诉讼不同的制度，从而使得两者相区别开来。 为提高行政复议制度立法的层级性，1999年全国人大常委会颁布实施了《行政复议法》。从条文的规定来看，《行政复议法》将其立法目的表述为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。显然，相较于《行政复议条例》而言，《行政复议法》对立法目的条款上作了次序上的调整，将“保障与监督”放在了最后一位，提升了“保护”的排名。②但是，这并不意味着，立法者对行政复议立法目的的认识有了实质性的变化。时任国务院法制办公室主任杨景宇在关于《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明中指出，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。”③可见，在立法者的理念中，行政复议制度依然属于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，即便“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在立法目的条款中的序位得到提升，但依然处于“劣势”地位。由此可见，《行政复议法》的立法目的，在实质内容上，依然是对《行政复议条例》的延续。这种延续体现出了行政复议立法目的调整中立法机关和政府之间的关系。 从法政策学的角度而论，政府对立法机关的立法活动有着很强的影响力，立法机关对政府的依赖性极大。现实中，立法机关审议的绝大多数立法草案，基本上都是由政府提出的。此外，行政部门依靠其庞大的文官系统和信息、技术、人才等资源优势，也可以对立法施加非常有效的影响。这种现象在世界范围内都非常普遍。④我国也不例外，甚至表现得更为明显。在我国的政治结构中，政府占有大量资源，有着极为优势的地位，在立法起草阶段有条件把握主动权，即便是修法阶段，未经协调一致或得到政府的同意，人大也很难对法案作出重大修改。从以上草案说明中可以看出，《行政复议法》对《行政复议条例》中规定的立法目的仅仅作出了一种“延续性”的调整。究其原因，作为政府的国务院无疑发挥了极其重要的影响力和推动作用。换句话说，《行政复议法》对《行政复议条例》立法目的的延续，是政府参与立法机关立法的结果，体现的是立法过程中立法机关和政府之间的鲜活关系。这种政府推动的因素，基于行政的科层制，使得行政复议作为一种行政内部纠错机制的定位，在制度实施中得到进一步强化。
