中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2019)05-0039-10 70年来，中国行政法学栉风沐雨，走过了不平凡的历程。回顾1949年至今，中国行政法学从几无自己独立的生长空间，到逐步形成以“控权”为主线的行政法学总论体系，乃至开始建构中国的行政法释义学，可谓取得长足进步。但中国行政法学总论在体系化建构使命并未完成，理论内容本身未能将行政法提升到价值统一性和逻辑一致性的情况下，①又面临现代社会阶层的分化、利益结构的分化、行政任务的转型，还需同时担负起探求行政任务取向的行政法学总论改革的使命，这涉及行政法基本原则、行政组织法、行政行为形式理论、行政程序法等诸多方面的革故鼎新。为此，深化面向具体行政领域的行政法学分论研究，并将其作为行政法学总论的“参照领域”，探求总论与分论的动态相互学习机制，或许是未来行政法学总论改革可供选择的方略之一。 一、中国行政法学总论的体系化建构 在1949年之后，我国曾不存在行政法学的空间。改革开放后至1989年，中国重生的行政法学几乎是行政管理学麾下的分支，在着力探求“行政管理法制化”。随着1989年《行政诉讼法》的颁布，学者们逐步建构起以规范和控制行政权为主线的行政法学总论体系。晚近，学者们开始对行政法学的概念和范畴进行梳理，以行政法的解释和适用为主要取向，以实定法律秩序为出发点，以“法律方法”为核心要素，努力建构中国的行政法释义学，探寻中国行政法学总论的体系化。 (一)探求行政管理法制化的早期行政法学 在20世纪50年代早期，我国的理论家接受了以苏联最高检察总长维辛斯基为代表的严格实证主义法律观。按照维氏的观点，在社会主义国家中，法律的内容和形式应该由执政党根据经济、社会发展目标不断变化的要求而决定，这样的法律工具主义观将法律变为实现特定社会目的的工具，而忽略了其内在价值所在。② 在新中国成立后，政府按照产品分类，将各种企业置于新成立的各种专业公司的领导之下，这些隶属于政府工业部门的行政性公司将企业的职能管理吸收于政府组织的行政职能之中，企业的人力、资金和物资都受到政府的支配，成为行政权力网络的一环。③事业单位作为经济社会发展提供公益服务的主要载体，由相关行政主管部门直接领导。社会团体的成立，也需“业务主管部门审查同意”。④ 在新中国成立后形成的这样一种高度集中的体制中，个人依附于组织，组织隶属于国家，形成了底宽顶尖、层层隶属的社会结构。在这样一个不存在对立利益冲突，且有着一致性目标的社会组织体内部，相互之间的关系以层级制的命令—服从关系为基础，因此不存在现代意义的行政法律规范。在这样的金字塔型结构下，尽管形式上个人和企事业组织处于由行政职权构成的共同体的外部，但实质上他们融为国家治理体系的末梢，成为附着于国家机器上的“笼中鸟”。⑤这决定了政府对它们进行管理时最有效的手段仍是内部性的。政府每每对位于共同体内部的企业、事业单位等组织进行直接管控，⑥形式意义的法律规范成了社会控制的工具。 在改革开放之初的中国行政法学重建过程中，较多受到了苏联行政法学的影响。苏联将行政法学视为管理学的分支，着重研究国家如何通过行政法规范管理社会，研究如何对行政机关的组织和活动进行调整，研究对社会关系进行调整的一般规律性。⑦苏联行政法规范将苏维埃国家管理的列宁主义原则具体化，将行政法规范定位为国家为调整国家管理领域的社会关系而制定的行为规则。 在20世纪80年代早期的中国行政法学论述中，较多受到了这种“管理论”思潮的影响。例如夏书章指出，“行政法是法律总体系中的一个重要组成部分，是规定有关国家行政机关组织和管理活动的基本原则、职责权限、各种制度、工作程序等一系列法规的总称”。⑧应松年、朱维究则从行政管理活动的要素和法律特点出发，认为行政法学是关于国家行政组织、行政行为以及对行政组织和行为进行监督的法律规范的总称。这可谓当时较有代表性的见解。⑨ 1983年司法部法学教材编辑部编写的《行政法概要》分为绪论、总论和分论三编，绪论着重讨论行政法、行政法学的概念及历史发展，总论则包括“我国国家行政管理的指导思想和基本原则”“国家行政机关”“国家行政工作人员”“行政行为”“国家行政管理的法律监督”五章。⑩应松年、朱维究1985年编著的《行政法学总论》包括“行政法的概念和调整对象”“行政法的基本原则”“国家行政机关组织法”“国家行政工作人员法”“行政行为”“国家行政管理的法制监督”等章节。(11)这反映了当时中国行政法学者对行政法学体系的认识。 总体而言，在20世纪90年代之前，行政法学从角色定位、任务旨趣、学术话语等方面，都未完成从行政管理学中的剥离。例如行政主体、行政相对人、行政法律关系、行政给付、行政合同等行政法基本范畴尚未被提炼出来；当时对行政法基本原则的探讨，常常同国家行政管理的基本原则混为一谈；当时对行政组织法、公务员法的研讨，多与政治学、行政学中对行政组织和公务员制度的探讨类似。当时行政法学的诸多论著，也是在“国家行政管理的法制化”这一论题下展开的。(12) (二)以规范和控制行政权为主线的行政法学总论建构 自20世纪90年代起，在中国行政法学研究的体系建构、议题设置、话语表达、分析阐发中，“控权论”实际上占据了日益重要的地位。在此阶段，学界对行政法的目标、功能与任务的研究在不断深化。例如张树义认为，“没有行政法的维护和保障，行政权力仍然存在。它不因没有行政法保障而减少，也不因有了行政法保障而增加。而行政法所以要存在的原因，恰恰是因为行政权力的存在或其运用有可能损害他人的利益，需要有行政法加以约束、控制，使其在法律划定的界限、范围内运行”。(13)孙笑侠则进一步指出，行政法应当是综合性多元控权法，包括以行政立法对行政权进行控制，以行政程序对行政行为进行过程性控制，以行政监督和救济开展监督性控制和救济性控制，并辅之以行政机关的内部控制、合理性控制及其他非正式控制方式。(14)
