中共十九大报告明确提出，要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”，①这意味着合宪性审查制度的建设被正式提上中国的政治议程。合宪性审查制度建设，离不开对其制度功能的设计和探讨。十九大召开以来，学界对此已给予较多关注。现有研究大多聚焦合宪性审查制度的法律功能。以近期代表性成果为例，这些研究或以立法法为基础，讨论合宪性、合法性、适当性审查的类型化构建，②或阐释分析备案审查与合宪性审查的关系，③或争论合宪性审查究竟应以事前的法律草案审查为主还是以事后的抽象规范审查为主，④或讨论全国人大宪法和法律委员会的功能如何发挥，等等。⑤这些研究，无疑为合宪性审查制度的建设提供了必要的理论基础和有益的智识贡献。 不过，作为中国宪法上的一项重大制度，合宪性审查不仅是一项法律安排也是一项政治安排，既具有法律方面的功能又具有政治方面的功能。作为一项政治安排，合宪性审查权力需要内嵌于“八二宪法”所确立的国家权力结构中，构成中国政治体制和国家权力结构的一个基本环节。合宪性审查制度要与既有政治制度安排相协调，并通过对既有制度安排的影响，填补因社会发展、政治系统功能变迁形成的国家权力配置方面的缝隙，完善国家权力运行的宪法秩序。在中国特色社会主义宪法秩序的语境中，合宪性审查制度的政治功能是其法律功能实现的前提和基础，脱离政治功能孤立地探讨法律功能，既无法理解中国合宪性审查制度的独特性，也很难为合宪性审查制度的建设提供有效的理论指导。有鉴于此，本文尝试在合宪性审查制度的宪制背景下发掘其在国家权力运行体制中的政治功能。在此基础上，进一步讨论其政治功能和法律功能的实现问题。 一、合宪性审查的宪制背景：民主集中制下的权力结构 在“八二宪法”的规范结构中，民主集中制是中国特色社会主义政治制度的根本原则，也是国家权力运行和配置的根本原则，延伸适用于所有国家机构。⑥宪法第3条第1款规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，第2～4款规定了民主集中制展开的三个场域：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、国家机构、中央与地方关系。从这一意义上讲，民主集中制是将人民、全国人大、国家机构三者关联到一起的重要线索，构成了中国合宪性审查制度展开的宪制背景。 (一)理解民主集中制的政治社会学视角 “民主集中制”最早由列宁提出，⑦在实践中逐渐发展。其最初主要指向联邦制和单一制的国家结构原则，后来演变为辐射党内以及整个国家机构权力配置的组织原则。⑧从其语词结构、制度源起以及设立目的看，民主集中制想要实现的，是“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主”，⑨民主集中制有其自身相对固定的内涵。民主是为了形成正确的意见，集中则是为了在民主决策的框架下更好地执行并塑造更加强有力的政府，但这种强大必须建立在民主的基础之上。“当人民要求的政策一经通过民意机关而交付于自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才能特别强大。”⑩因此，民主集中要同绝对集中区分开来。 从规范文本来看，中华人民共和国成立以来的历部宪法都对民主集中制作出了规定。宪法虽历经三次全面修改，议行双层结构(全国人大/全国人大常委会及由其产生的其他国家机关)的权力分配体制并未发生根本变化，有关民主集中制的规定在形式上也没有多大改变，只是更加明晰了。但就内涵而言，民主集中制却发生了实实在在的改变，这种变化同“八二宪法”以来国家权力运行结构的变迁息息相关。要深刻理解这种变迁及其内在机理，有必要引入政治社会学的视角。一方面，“八二宪法”以来的宪法变迁与社会系统所描述的功能分化图景存在一定的契合。在社会功能分化的基础上，政治也根据自身功能限定了更为集中的事务领域，不再将政治的标准辐射到全社会领域，(11)这反过来影响了政治系统内部的国家权力配置。另一方面，随着政治领域的功能限定，(12)政治系统的运行模式也要做出相应调整，其内部发生了“政”与“治”的分化，二者各自承担特定的功能，并与人民形成内在联系，从而形成政、治、民的三重结构。可以说，“八二宪法”以来国家权力运行结构的变迁，与政、治、民三者之间关系的变迁具有紧密关联，需要从这三者关系的视角透视民主集中制的规范内涵。 现代民主社会中，为应对社会复杂性的提升，政、治、民三者应当有所界分，并各自承担不可替代的功能，形成一种分化、依存和制约的结构。在一个功能分化的、按多元标准运行的复杂社会中，(13)政治系统的目标是，通过组织机制的合理设置，不再将一元化标准强行植入社会领域，同时又要保证政治系统沿着特定的政治方向运行，充分回应社会中不断涌现的新问题，并有足够能力作出“有约束力的政治决断”。这其实就是“既保障民主、又保证集中”。政治系统需要保持“对可能性的开放态势”，(14)更加及时地获取多样化的信息，以使政治决定能够在充分的可选择空间内，及时应对经济、科学、环境、道德、文化等领域的高度复杂性。在这一背景下，政、治、民三者既独立运行并承担、实现着各自功能，又能在动态中保持紧密联系，共同服务于政治系统目标的实现。 “政”是狭义之政治。狭义的政治仅限于政党政治，是民主运行的基础，其任务是确定政治方向，为行政决定设定前提，其过程表现为政治意志统一的过程。“治”则是一套专业化的科层体系。广义的“治”包括立法、行政等国家权力活动，它能够专业化地应对社会复杂情势。诸如安全、经济、民生、环境、科技等领域存在或出现的问题，都需要通过“治”的运作加以解决。在“政”与“治”的关系中，前者可以为技术化的科层体制指明政治方向，但又不直接介入“治”的事务领域，主要通过特定的监督机制对“治”发挥影响。“治”作为专业化的科层运行机制，能够更加高效精准地回应社会环境中诸如金融、科技、互联网、食品安全等领域的问题，并将相关信息反馈给“政”，促使其对政治决策进行反思和改进。“民”作为政治权力的来源和基础，不能等同于权力本身。人民既不直接行使权力，也不直接介入“政”与“治”的事务，而是通过“代表”“选举”“程序”等要素同“政”与“治”产生结构上的关联。例如，“民”可以通过民意表达等渠道对政治决定或行政决定产生间接的刺激和影响。接收到民意信号的“政”与“治”，再通过各自的法定程序对民意作出反应。从这一意义上讲，“民”乃是政党政治的动力所在。总之，政、治、民三者在分化、依赖的基础上形成了政治系统内部的子系统，共同维系着政治系统的运行。这三者之间关系演变的趋势，可从中华人民共和国成立以来因社会复杂性提升而导致的国家权力运行实践的变迁中加以透视。在此基础上，也能更加清晰地提炼出民主集中制的规范内涵及其变迁轨迹。
