新中国成立70年来,我国从解决经济社会发展各阶段所面临的实际问题和突出矛盾出发,与时俱进地调整和完善自然资源管理体制,逐步实现了自然资源管理理念、管理机构、管理制度和实践方式的全方位转变,自然资源领域治理体系和治理能力现代化水平显著提升。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,站在实现中华民族永续发展的高度,部署和实施了一系列有利于资源能源节约和生态环境保护的政策措施,着力改善我国资源环境约束日益趋紧的局面,促进人与自然和谐共生。党的十八届三中全会、十九大、十九届三中全会均对改革自然资源与生态环境管理体制提出了明确要求。①②③随着自然资源部及由其管理的国家林业和草原局的组建,自然资源管理体制改革的步伐又向前迈出了坚实的一步。面对新时期日益严峻和复杂的资源环境问题,在当前和未来的一段时间里,我们必须加快推进自然资源管理体制改革,建立有利于自然资源永续利用,有利于山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的长效机制,为解决自然资源领域深层次的矛盾和问题提供体制机制保障。 一、自然资源管理体制改革的历史脉络 (一)自然资源管理体制的不断探索阶段(1949-1977) 从新中国成立到改革开放之前,我国高度集中的计划经济体制决定了当时建立的自然资源管理体制也必须与之相适应,按资源属性、资源产品和生产技术专业的不同,分别设置不同的产业经济部门进行自然资源管理。管理方式主要以行政命令为主,由国家统一下达计划任务,突出实物定额,自然资源开发利用以数量规模的扩张为重点,自然资源的经营较为粗放。新中国成立之初,国家机构设置缺乏相关经验,初步建立的与自然资源管理相关的部门主要包括内务部下属的地政司、财政经济委员会领导的地质工作计划指导委员会、燃料工业部、重工业部、农业部、林垦部和水利部等。1952年,政务院机构改革,从财政部分设出粮食部,从重工业部分设出地质部,同时将地质工作计划指导委员会并入地质部。1956年,由于社会主义改造进入高潮和工农业生产迅速发展,一些经济管理部门管理的产业过多、业务过重,难以全面兼顾,需要按照产业重新划分管理系统。许多部门越分越细,燃料工业部分为煤炭部、石油部、电力部;重工业部分为冶金部、化工部、建筑材料部;从林业部分设出森林工业部。1963年,国家成立海洋局;1970年,将地质部改为国家计划委员会革命委员会地质局;1975年,增设国家地质总局。 (二)自然资源管理体制的初步建立阶段(1978-1991) 1978年,党的十一届三中全会提出把全党工作重心向社会主义现代化建设转移,我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期,经济、社会等各领域事业亦随之不断前进。自然资源管理工作也在改革进程中从被动式管理向主动式管理转变,朝着有利于自然资源有偿使用、资源资产保值增值的道路发展。 第一,国民经济和社会发展计划中开始体现资源节约与环境保护要求。1981年,环境保护的内容首次被纳入国家“六五”计划,此后,“七五”计划在资源能源节约、水资源利用、国土开发整治、生态环境保护等领域都提出了工作目标和定量指标④。第二,初步建立自然资源生态监管法律体系。改革开放至20世纪90年代初,我国资源环境保护立法快速发展,自然资源管理逐渐走上了法治道路。1978年和1982年《宪法》,确立了自然资源开发和保护的法律地位。1979年,我国第一部《环境保护法》规定了保护和合理利用资源的相关内容。1982年制定《海洋环境保护法》,1984年制定《森林法》,1985年制定《草原法》,1986年制定《土地管理法》(1988年修正)、《矿产资源法》,1988年制定《水法》,1991年制定《水土保持法》,它们均对自然资源的开发利用行为作出规定,初步确立了自然资源管理法律体系。第三,自然资源从无偿开发到部分有偿开发。随着我国社会主义市场经济体制的不断健全,土地、矿产、海域等由无偿授予、无偿开采转向有偿使用的范围不断扩大,出让方式也日趋多元和优化,自然资源管理体制开始走上市场化、资产化道路。1980年,五届全国人大三次会议上首次提出开征资源税。1982年,国务院发布《对外合作开采海洋石油资源条例》,规定我国企业、外国企业参与合作开采海洋石油资源都应当依法纳税并缴纳矿区使用费。1984年,国务院出台《资源税条例(草案)》,标志着资源税制度在中国正式建立。此后,中国开始对自然资源征税,但当时征收范围较小,实际上仅对原油、天然气、煤炭和铁矿石进行征收。1984年资源税制度的建立,客观上维护了国家对矿产资源的部分权益。1986年,《矿产资源法》规定对矿产资源实施开采的主体收取一定限度的资源税和资源补偿费,税费并存的制度从此以法律的形式确立下来。第四,自然资源监管机构不断完善。1979年,国务院设立农业区划委员会,由农业部负责牵头确立土地利用的分类标准和调查规范,逐步加强对土地的利用监管。同年,国家计划委员会地质总局改为地质部,按专业化分工原则,将地质和勘探分开。1982年,地质部更名为地质矿产部,负责对矿产资源开发利用进行监督、对地质勘查行业进行管理。1986年,国务院发布《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》,决定成立国家土地管理局,加强对土地资源的管理。1988年,国家撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部,组建能源部;撤销城乡建设环境保护部,成立建设部;撤销水利电力部,设立水利部,明确国家海洋局为国务院直属机构。