自1978年改革开放以来，中国的城市化快速发展，但各种城市病也不断滋长和蔓延，各地城市政府开始组建专门的城市管理队伍，揭开了城管执法改革的历史篇章。经过四十余年的探索，城管执法逐步走向正规化、制度化和文明化，取得了有目共睹的良好效果，但也存在许多迫切需要解决的问题。本文以城管执法体制改革历程为研究对象，概括不同时期改革的背景、内容及效应，归纳城管执法改革的渐进性特点，阐明改革的延续性、矛盾性和反复性等，最后对这种渐进式改革做出多维度的理论解释。 当代城管执法体制改革的基本历程 自20世纪80年代城管队伍建立至今，城管执法体制经历了四十余年的持续发展。根据改革和发展中的重要节点，可以将城管执法体制改革大致划分为探索、改革和提升等三个阶段。不同阶段城管执法的任务不一样，改革的举措及其重点各有不同，存在的问题也有差异。 (一)探索阶段(1978-1996年) 改革开放前，城市管理的任务主要是环境卫生和社会治安等，通常由环卫部门或公安部门承担相关的职责。在高度集中的计划经济体制下，城市分为大大小小不同性质的单位，许多城市管理的问题都通过各单位给解决了。1978年国务院召开第三次全国城市工作会议，明确提出“城市政府要集中力量搞好城市的规划、建设和管理，市长要把主要精力转到这方面来”，将城市管理提上了议事日程。 改革开放以后，随着经济上开放搞活，城市化加速发展的同时，城市里乱摆乱卖、私搭乱建以及市容环境等脏乱差问题开始涌现，城市管理的诉求空前高涨。1988年，国务院批准建设部的“三定”方案，明确由建设部负责归口管理，指导全国的城建监察工作。1991年建设部设置城建监察办公室，确定了市政设施、市容环境卫生和园林绿化等5大块的执法范围，地方政府成立的市容监察大队等队伍，被要求整体纳入城建监察队伍中。1992年建设部颁布《城建监察规定》，全国城建监察队伍实行“六统一”①，各城建监察队伍的“组织形式、编制、执法内容、执法方式”都“由城市人民政府”根据实际情况来确定②。 由于归口上比较松散，城市管理的权限分属不同的政府职能部门，具有浓厚的“条条色彩”。“与城市管理执法有关的各个部门，按照各自的立法规定和职责权限分别管理执法各自的事项”，③也即所谓的“一事立一法、一法设一权、一权建一队”，诸如工商、规划、市政工程、园林、环卫等政府职能部门，也都组建了各自的执法队伍。北京和上海等城市形成了数以百计的执法队伍。④以政府职能部门为框架的分散执法，具有边界清晰和简便易行的特点，也具有执法上的专业性、合法性以及权威性，⑤但这种以“条条”为主的执法体制也产生了大量弊病，具体表现是执法机构林立，执法队伍膨胀，执法职责重复交叉，执法人员素质参差不齐，甚至形成了追求部门利益最大化的选择性执法。 这个时期属于城管执法体制改革的探索阶段，主要是根据自下而上的路径进行分散探索，基本任务是顺应改革开放后城市管理的需要，陆续创建、扩张和充实了城建监察队伍，初步明确了主管机关以及执法领域。但各地城管队伍的名称各异，职责范围也不一致，没有统一的执法标准，管理上比较混乱。其中最关键的是，城管执法既没有执法权，也缺乏专业化的队伍，大多时候是接受其他政府职能部门的委托执法，工作上比较被动，主要任务是解决市容环境和私搭乱建等脏乱差的问题，在城市管理方面发挥的作用还比较有限。 (二)改革阶段(1996-2012年) 1996年3月17日，第八届全国人大第四次会议通过《行政处罚法》，其中第十六条明确规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是国家第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权改革，为城市管理领域开展相对集中行政处罚权改革提供了法律依据。由此开始，城管执法体制进入到热火朝天的改革时期，也迎来了城管大发展的机遇。 在国务院(先是法制局，1998年机构改革后改为国务院法制办)的统一部署下，各地在城市管理领域开展了行政执法体制改革的尝试，将原先分散的由多个政府职能部门行使的行政处罚权集中由城管部门独立综合行使。从1996年开始，先后经过试点、推广和全面推进等三个阶段，逐步推进相对集中行政处罚权的改革，赋予城管执法以合法性，初步解决了多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题，城管部门的运行也步入正轨。 在推进行政处罚权集中的改革过程中，由于行政处罚权的集中不可能一步到位，不同执法职权的边界及其衔接等问题没有得到很好的梳理。为了解决城市管理中的复杂问题，各地推动了不同政府职能部门之间的联合执法，主要是城管联合工商、公安、环保、交管、食药监等部门甚至是法院等共同执法，其中“城管+公安”的模式是城管联合执法的主要形态。联合执法解决了城管部门执法依据不充分、执法力量不足、执法权限不够以及相关部门推诿扯皮等问题，有利于高效率地处理一些棘手的问题，但也带来新的权力交叉、责任不清以及队伍松散等问题。 这个阶段城管执法体制改革的主要任务是以相对集中行政处罚权为中心，自上而下推动了行政执法权尤其是行政处罚权的集中，逐步确立了城管执法的正当性和合法性，城管队伍的正规化程度越来越高。改革是有组织的，是精心设计的，也是具有系统性的。虽然改革总体上是自上而下推动的，但具体的改革则大多是由地方政府组织和实施的，各地的改革举措及其效果呈现出较大的差异，形成了不同的管理模式与运行机制，就城管部门的性质来说，有的是地方政府的组成部门，有的是地方政府的直属机构，有的是地方政府组成部门的内设机构，其职责权限也不相同。总体来看，相对集中行政处罚权改革切割了行政处罚权与行政审批权等其他行政管理权，构建了城管部门与其他政府职能部门的横向关系，其中城管部门专门负责行使行政处罚权，而其他政府职能部门保留行政审批权和行政管理权。这提供了城管存在的合法性，也提升了城管执法的效率。由于行政处罚权直接处分执法对象的切身利益，因此相对集中行政处罚权是将各种社会矛盾冲突都集中到了城管身上，围绕城管执法而形成的矛盾冲突越来越多，引发大量严重的舆情事件或群体性事件等，建构了城管的负面形象。
