行政体制是国家治理体系的重要组成部分，是满足社会公共需求的重要支撑。[1]从1949年以来，中国根据不同时期的政治、经济、社会、科学技术发展水平等情况，以体制推进和机构改革为主导，进行过多次行政体制改革，中央政府机构及其职能结构发生了很大变化。改革开放前数次行政体制改革巩固了国家政权和计划经济体制，改革开放之后的数次行政体制改革适应并推动了市场经济体制的建立完善。回顾中国行政体制改革的伟大历程和宝贵经验，对深刻认识中国行政体制改革70年巨大成就，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进具有重要意义。本文对三个时段的行政体制改革背景、改革重点等进行梳理，并简要评述其历史贡献，为学术界提供一个简约版的改革回顾。 一、改革开放前的行政体制改革 (一)1954年：中国行政体制基本格局的建立与调整 新中国成立初，称谓为政务院的中央人民政府下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个综合性委员会及其所属部、委、院、署、行、厅共35个。1952年，中央人民政府撤销了大区一级地方政府。同时，为了加强中央人民政府的统筹能力，增设了国家计划委员会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京开幕，第一届国务院机构组成确立。 1.改革背景 1954年的行政体制改革既有政治背景又有经济背景。政治上，新中国成立伊始，需要新型的、高效的、服务于人民的行政体制巩固新政权。经济上，新中国百废待兴，急需一个科学有力的行政体制，为更好地改变中国贫穷面貌、推动经济发展提供保障。新中国成立初，代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，规定了国家政务的最高执行机关为政务院，政务院设立35个工作部门。但是由于各项任务繁杂、经验欠缺，在建立各级政府组织的过程中，出现了上层政权机构臃肿、职责不明确、层级过多，下层政权则缺少人员等状况。国家机关和行政管理机构很庞大，使有限的财力捉襟见肘。毛泽东同志指出：“我们在党的七届三中全会上，已经提出精简国家机构、减少军政费用的问题，认为这是争取我国财政经济情况根本好转的三个条件之一。”[2]精兵简政要达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。[3]为了快速建立起国家政权体系，1950年6月政务院印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制(草案)》，为规定各级政府组织机构设置和人员编制提供指导。1951年12月印发《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》，进一步对精简整编提出了具体规定。 2.改革重点 1954年的行政体制改革，重点在于合理建立体制结构，更好发挥政府效能，更好服务于政权运行和经济快速恢复发展。机构改革是一项复杂工程，涉及面广，难度很大。毛泽东同志曾经要求党的各级领导干部要学会“弹钢琴”，[4]也就是要学会抓住重点，统筹兼顾，严谨而有序地推进工作。1954年9月，在第一届全国人民代表大会上，制定出台了中国第一部社会主义宪法，成立国务院为国家最高行政机关，对原政务院的组织机构进行了精简调整。一是撤销了政治法律、财政经济、文化教育3个委员会，设立国务院政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林、对私改造等8个办公室，协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。二是设立了20个国务院直属机构，主管各项专门业务。[5]三是调整了部分部委机构，撤销了人民监察委员会，设立监察部；撤销了人事部、法制委员会、扫盲工作委员会等，增设了国防部、国家建设委员会地方工业部。四是国家计划委员会改为国务院组成部门；中国科学院不再作为政府工作部门，成为国务院领导的国家最高学术机关。1954年11月10日，国务院发出通知，设立第一到第八办公室，每个办公室设若干组，协助总理工作。[6]周恩来同志特别指出：“各办公机构要精简节约。各办公室是代国务院办事，因此应做到：第一要代国务院统筹全局。第二是各部协作，凡牵涉几个部的，由重点部门主持，直接找有关部门商量解决。第三是督促检查。第四是请示报告。第五是办公手续以简洁为好，不要公文来往太多。政府工作，要集中领导，分工负责，总理、各个办公室都要分工”。[7]1954年底，国务院设立部委机构35个，直属机构20个，办公机构8个以及秘书厅，共64个部门。 1954年国务院组织机构图
3.历史贡献 1954年的行政体制改革是一次巩固政权的改革，初步奠定了我国行政体制的基本模式，对促进社会稳定、经济快速恢复具有重要意义。 (二)1956年：精简机构下放权力，扩大地方自主权 1956年，中国开始了又一轮行政体制改革。这次改革是第一次自觉地、有意识地进行的行政体制改革。 1.改革背景 1956年的行政体制改革主要基于政治背景。社会主义改造的基本结束和第一个五年计划完成，中央集权进一步加强。1956年年底，国务院所属工作部门达到81个。行政机构过多，工作效率低下，地方工作积极性差等一系列弊端逐步显现。周恩来同志指出：“机构庞杂，人浮于事，重床叠屋，团团转转，人多事乱，不务正业，浪费钱财，破坏制度。这是机关式的官僚主义。”[8]“在国家行政机关方面，应该继续克服机构重叠和人浮于事的现象。现在，在各级国家行政机关中，一般地说，机构都还过于庞大，人员还是过多，而这种现象，上级机关比下级机关严重，大机关比小机关严重。我们必须采取有效措施，对各级机构和机关人员继续进行调整，精简行政机构，把机关人员适当下放，把非生产人员调往生产单位。这是目前在国家机关方面实行节约方针的有效办法。”[9]对此，1956年毛泽东同志发表了著名的《论十大关系》，指出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”，[10]“这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。[11]并建议“党政机构进行大精简”。[12]毛泽东同志曾经把政治任务与精兵简政比作是气候与衣服的关系，“气候变化了，衣服必须随着变化”。[13]按照毛泽东同志的有关指示，国务院在1956年下半年就改革行政体制问题召开了一系列会议。“我们必须认真地、有系统地改善国家机关，精简他们的组织机构，明确规定每个人的责任”。[14]“目前国家工作中另一个重要问题，是必须适当地调整中央和地方的行政管理职权。这也是符合于广大民主生活、克服官僚主义的要求的”。[15]此后，中央印发了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》，1956年行政体制改革正式启动。
