欧洲议会参与立法的权力

      学术论文

      内容提要：欧洲议会最初并无立法权力，只是在1958年欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约生效时起，才开始拥有立法权并便有逐渐增强的趋势。作者认为，欧洲议会参与立法的权力主要是通过理事会立法的途径来体现的。本文分析了欧共体的各种立法程序，如咨询程序、合作程序、共同决策程序、同意程序和调解程序等，指出了欧洲议会在这些立法程序中的作用正在不断得到加强。

      作者认为，尽管目前欧洲议会还不是立法的主要权威机构，但议会参与立法的权力十分明显的在得到加强，特别是在《欧洲联盟条约》签定后，欧洲议会的立法创议权亦有一定进展。

      欧洲共同体有立法的权力，但这种立法权与国家立法权不同，是一种派生性权力，立法权的行使限于由各成员国建立共同体及欧洲联盟的诸条约所规定的领域。

      欧共体的立法范围十分广泛，涉及社会经济的许多方面。立法的主要目的是为了制定共同体的各种政策措施，以及为实施政策提供有关规则。

      按照欧洲共同体条约第189条规定，共同体机构进行的立法分如下几种类型：

      法规(Regulation)：具有普遍适用性，有整体约束力，并可直接应用于各成员国。“普遍适用性”是指其包含着普泛与抽象的规定，可以适用于个别的对象与场合；“整体约束力”是指其将权利与义务赋予所针对者，各成员国必须充分按照条文加以遵守；“直接应用”是指一经颁布立即生效，无须成员国的实行措施①。

      指令(Directive)：在其所要达成的结果上，对任何被针对的成员国皆具有约束力，但形式和方法则由各国的权威机关作出选择。

      决定(Decision)：对其所针对的有关对象具有整体约束力。

      另外，还有建议(Recommendation)和意见(Opinion)，这两种皆无约束力。严格地讲，建议和意见并不正式地称作共同体法的组成部份，但有时欧洲法院也会对其加以参考，因此它们的法律地位并不总是清晰的。

      共同体机构进行的立法有两种立法途径，即“委员会立法”和“理事会立法”。委员会立法是由部长理事会授权而由共同体委员会进行的立法，立法结果一般是行政性、管理性或调整性的法律，这类法律为数众多，有较强的技术性质，常采取法规或决定的形式，并以共同体委员会的名义发布。这类法律有时也以理事会的名义发布，目的是引起成员国更多的重视。理事会立法这种立法途径与前者相比，立法过程比较复杂，要经历一些按规定程序进行的阶段才能完成，立法结果最后以部长理事会的名义发布。这类法律以指令形式居多，当涉及欧共体与第三方的对外经济关系时，则一般采取法规或决定的形式。

      欧洲议会参与立法的权力，主要是在理事会立法这种立法途径上体现的。欧洲议会的参与立法权可从各种立法程序来观察，这些程序包括咨询程序，合作程序、共同决策程序、同意程序及调解程序。

      （一）咨询程序

      在欧共体的发展史上，最初的“欧洲煤钢共同体条约”并未赋予欧洲议会任何参与立法的权力，只是到了“欧洲经济共同体条约”和“欧洲原子能共同体条约”于1958年生效之时起，欧洲议会才开始获得参与立法的正式权力。经济共同体条约中有22项条款、原子能共同体中有11项条款，规定部长理事会在正式批准共同体委员会送交的立法提案之前，应先向欧洲议会征求意见。这种在立法过程中向议会征求意见的做法，也就是所谓的“咨询程序”(Consul tProcedure)。在上述两条约中，也规定了部长理事会在某些立法领域向欧共体的“经济与社会委员会”征求意见，但这种咨询与欧洲议会参与立法的“咨询程序”有一个重要区别，即部长理事会可以对“经济与社会委员会”定出一个咨询时限，而对于欧洲议会，则未规定部长理事会有权定出时限。这就为欧洲议会在运用咨询程序时采取一定的策略提供了机会，例如议会可对某些立法提案采取拖延表态的办法。

      咨询程序通常经历如下一些步骤：

      1、共同体委员会的有关立法提案由部长理事会送交欧洲议会征求意见。

      2、欧洲议会主席将该提案交与欧洲议会的某一委员会考虑。由该委员会负责草拟议会对立法提案的意见。有时根据需要，议会意见的准备工作会涉及不止一个议会委员会。

      3、具体负责的议会委员会必须对提案在立法上的正当性和合适性进行检查，若发现该提案与欧共体的立法基础有不符合之处，该委员会在咨询过欧洲议会的法律事务委员会以后，将此情况报告议会。

      4、若立法提案符合立法基础，具体负责的议会委员会就把对提案的意见（可以包括修正意见）以立法决议草案方式交付议会讨论，并由议员对决议草案进行表决，若草案获得多数通过，则议会的立法决议成立，形成议会的正式意见，咨询程序即告结束。然后由议会主席将议会意见告知部长理事会。

      在咨询程序的运用上，欧洲议会可经过表决来对共同体委员会的立法提案表明赞成或拒绝的态度。但一般说来，当议会倾向于否决时，不用立即经过表决形成议会的正式否定意见。议会可采取两种办法，一是要求共同体委员会撤回立法提案；二是议会提出自己的修正意见。对于议会的撤回要求，共同体委员会是可以给予拒绝的。实际上经常发生的情况是，若议会不赞成共同体委员会的提案，则会提出修正意见，并且议会可将立法决议草案的表决时间推迟，直到获知共同体委员会对议会修正意见的立场（在欧洲议会的每次会期间，共同体委员会向议会告知它对议会意见已经采取的相应行动）；若议会的修正意见被拒绝，则议会可将原提案交回具体负责的议会委员会重新考虑。这种“交回”，其目的一般是为了获取更多的有关信息，同其它机构或有关方面进行商讨、展开调研以及举行听证会等，以便形成议会的进一步意见。但这种“交回”也可以对提案构成一种以拖延方式来表达的变相否决。拖延是一种讨价还价的策略，特别是当共同体委员会急于使立法提案早日获得批准之时，而没有事先得到议会以立法决议表示的正式意见，部长理事会就不能批准立法提案。不过议会并不经常采取拖延手法，而是通过加强与共同体委员会的磋商，尽可能争取使自己的修正意见在立法提案中得到反映。