民主集中制是中国共产党章程第4条和现行宪法第3条分别规定的“党的根本组织原则”和国家机构原则，可以说是在马克思主义政党理论指导下进行国家建设的标识性概念，包含着中国共产党立党执政与治国理政的逻辑统一，蕴含着中国特色社会主义区别于资本主义分权模式的强大政治生命力，也成为解读中国共产党执政和治国优势的根本出发点之一。习近平总书记在多个重要场合，既从执政的角度阐述过民主集中制的重大制度优势，例如“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志”，①也从治国的角度明确其重要地位，“坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制”，“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象”，②坚持民主与集中的有机统一，是我们研究这个问题的根本遵循。 民主集中制首先是建党、执政的逻辑，需要我们从政治学深入研究。③同时，该原则自《共同纲领》颁行时就成为一项宪法上国家机构的原则，可以说是执政逻辑向治国逻辑、政治逻辑向法治逻辑延伸的结果，也是二者的有机统一。因此我们也需要从宪法学的角度探索在延伸过程中，它在法律规范上的内涵和形态究竟是什么。④中国共产党章程对其含义明确概括的“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”也需要在宪法文本上提炼其具体规范体系并指导实践。我们可以归结为两个理论问题：第一，阐述民主集中制的宪法学理论内涵；第二，贡献指导国家机构在改革完善中坚持、发展民主集中制的中国方案。例如基于实践需要产生的国家监察委，它如何坚持体现民主集中制就是一项当下值得研究的崭新课题。 一、中国民主集中制的理论内涵 民主集中制是列宁1906年在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》中系统提出，俄文原意为“民主的中央集权制”或“民主的集中制”，在列宁看来，无产阶级政党在落后国家要取得革命胜利，必须有强大的统一和集体力量，在他的国家理论中，则主要是系统总结马克思公社制与议行合一思想基础上，为克服联邦主义，强调中央集权而提出，后来增加了以民主为基础的集中的内涵。⑤中国共产党在加入共产国际后就牢牢确立了这一原则，并在加强和改善党的领导的历史过程中不断丰富、完善这一原则。 民主集中制一方面要防止分散主义，警惕瓦解党中央权威，在国家治理层面就是防止决而不行，损害人大制度有效性。另一方面，新中国成立后在党内民主和政权建设过程中，尤其是改革开放以来，在吸取历史教训的基础上，民主集中制也同时重点强调防止专断主义，防止党内生活和国家治理失去民主基础，由此也深刻影响了宪法上的规范体系变迁。 (一)立足于“集中有效执行民主、克服决而不行” 在整个新民主主义革命阶段，民主集中制主导的逻辑是通过集中行使政权实现民主意志。中共第一次系统阐述该原则是1937年毛主席同英国记者贝特兰的讲话： 民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。⑥ 民主集中制在这里的主要目的显然是通过行政机关的集中行使权力去实现代表机关的共同意志。在《论联合政府》中，毛泽东进一步概述了这个逻辑：“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”⑦ 《共同纲领》和《中央人民政府组织法》接续了“民主基础-集中执行”这个逻辑。《共同纲领》第15条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”为了实现民主功能，必须加强权力集中，民主集中制不但成为国家机构宏观的组织原则，也成为一切国家机构内部的活动规则。周恩来在《人民政协共同纲领草案的特点》中进一步阐述：“从人民选举代表、召开人民代表大会、选举人民政府直到由人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权的这一整个过程，都是行使国家政权的民主集中的过程，而行使国家政权的机关就是各级人民代表大会和各级人民政府。”⑧而《中央人民政府组织法》在第2条“中华人民共和国政府是基于民主集中制的人民代表大会制的政府”基础上，构建了一个“广义的政府体系”，在民主代表机构的中央人民政府内部，其他行政、司法与监察机关都成为广义的执行机构。⑨ 可以说，在整个新民主主义革命阶段，中国的民主集中制本质上就是议行合一制度的同构与扩大，处理的是代议与执行的关系，客观上更多强化集中(执行)对民主(代表)的担保和实现功能，这正符合巴黎公社在无产阶级革命成功后的经验。议行合一体制在国家机构层面就是把“代表机构由清谈馆变为‘实干的’机构”。“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关”。⑩
