养老保障制度的改革是一个较长的过程，从短期、中期的发展趋势来看，大致同时实行三种制度较为合适。第一种，建立和实施城镇职工养老保障制度。开设个人养老保险账户，实行社会统筹与个人账户相结合，养老保险基金按工资的一定比例由用人单位和职工个人共同交纳，记入个人账户。随着时间的推移，两个比例应逐渐统一。个体劳动者参加养老保险，费用全部自理。第二种，建立和完善行政机关公务员、事业单位和社会团体职员的养老保障制度，以社会保险养老方式为主。第三种，建立和实施农村农民养老保障制度。农民养老以传统的家庭养老模式为主，与社区扶持相结合。条件允许的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保障方式。 （一）城镇职工养老保障制度的改革 城镇职工养老保障制度改革的主要内容是建立社会统筹与个人账户相结合的新体制。所谓社会统筹与个人账户相结合，是指建立国家基本养老保险，企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。这是养老保障制度改革的要点。 1.国家基本养老保险，由国家统一立法，强制实行。其覆盖面较广、原则上适用于各类企业。基本养老保险基金由国家、企业、个人三方共同负担。资金筹集办法是由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则统一筹集的。具体提取比例和积累率，由省、自治区、直辖市人民政府经实际测算后确定，并报国务院备案。企业缴纳的基本养老保险费，按本企业职工工资总额和当地政府规定的比例提取，由企业开户银行按月代为扣缴。企业逾期不缴，要按规定缴滞纳金，滞纳金并入基本养老保险基金。职工个人缴纳的养老保险费在调整工资的基础上逐步实行，缴费标准开始时可不超过本人标准工资的3%，以后随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高，企业和个人缴费的比例将逐渐向各自负担一半的目标靠拢。职工个人缴纳的基本养老保险费，由企业在发放工资时代为收缴。 2.企业补充养老保险，它是由国家宏观指导，企业内部决策执行的。它根据企业的经济能力而定，经济情况好时可以多补充，差时可以少补充或不补充。补充基金，由企业从自有资金中按工资总额的一定比例向保险公司或别的保障机构缴纳。企业可以自主选择资信好的保险公司，以确保这部分资金的保值增值。保险公司建立每个职工的个人账户，把这笔资金记入账册储存。补充养老保险的具体办法和基金的提取数额，由本企业职工代表大会规定。这样做可以使职工在按国家规定领取的基本养老金水平上再增加一些，有利于稳定企业职工队伍，发展企业生产。 3.职工个人储蓄性养老保险，它由国家宏观指导和给予一定政策性优惠条件下，实行个人自愿的原则，由职工个人根据自己经济收入的情况，或多或少地定期向社会保险事业管理机构缴纳一定的养老保险基金，有的也可以委托单位代扣，金额不限。个人储蓄性养老保险可缓解社会高消费，改善职工退休待遇，提高退休人员生活质量，起到居安思危的作用。个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构。至1992年，已有山西、福建、江西、湖北等省的一些市县，以及邮电部的一些企业开展了个人储蓄性养老保险。 以上第一部分体现了职工平等的养老保险权利，第二、三部分因企业经济效益和个人收入不同而有所差别，体现效率原则。第一部分采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金，第二、三部分则采用完全积累办法，设立个人账户，所有款项及利息归个人所有。 我们认为，我国当前的养老保障改革只能是建立低标准的基本保障制度。所谓低标准，就是参照国际惯例，在职工退休后，只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金（这里说的工资总额是指包括档案工资以外的制度政策规定的工资性收入），作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实际，在国际上也处于中等偏上的水平。据测算，当基本养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过80%时，2011年我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代率为80%时，2015年以前，养老保障基金尚能自求平衡，但2016年后便开始出现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替代率为70%时，虽然维持收支平衡的时间略长一些，然而从2022年起又出现收不抵支问题。当基本养老金替代率为60%时，2036年以前基本上可以维持基金的自求平衡，虽然以后仍呈现基金不足的趋势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，在经济仍保持增长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。因此，从总体上看，只有将基本养老金替代率控制在60%左右时，才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。 当然，这其中有一个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的在职人员的积累，则即使是替代率再高一些，也不至于到30年后出现养老基金收支不平衡问题。因此，我们在考虑保障水平时，绝不应单纯算替代率的账，而应从保障老年人必要生活出发，多方面考虑筹集养老基金办法，否则将陷入单纯算账越算越困难的境地。目前我们还属于低工资国家，压低替代率虽然有利于养老基金收支平衡，但压得过低，不仅难以保障退休人员必要的生活水平，还会影响其家庭生活水平。因为压得过低，退休人员的生活水平下降甚至难以维持，势必增加家庭中在职人员的负担，这将会被迫增加在职人员工资，否则也会影响在职人员的劳动积极性。所以，替代率过高不利于国民经济的发展，同样过低也会妨碍经济社会的发展。此外，保障老年人必要的生活水平，这是社会主义制度决定的，养老问题决不仅仅是生活问题，它也是一个政治问题。
