党的十四届三中全会和五中全会对国有资产管理改革都作出了明确的决定。三中全会从制度上对国有资产管理作出了“国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营”的安排，五中全会又进一步明确了国有资产管理体系架构，即建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系。但从实践看，国有资产管理体制改革仍然存在着许多理论和操作方面的困难。本文拟就建立新型国有资产管理体制问题作一些探讨。 一、目前国有资产管理体制中存在的主要问题 从目前国有资产管理体制运作状况来看，存在的主要问题可概括为：产权关系不顺，所有者代理人的职能不清，缺乏责任制约。由此带来的弊端是：一方面国有资产存量难以盘活，增量资本使用不当；另一方面国有资产的流失现象严重。具体地说：(1)产权关系不顺。一是中央政府（国务院）作为国有资产所有者总代理人的地位不明确；二是目前国有资产事实上处于中央和地方条块分割的状态下，中央政府作为国有资产所有者的代表，却不能完整地行使对全部国有资产总代理的职能，有时甚至造成政出多门，职能不清。(2)缺乏责任约束力度。一是国有资产管理部门“专司”职责不到位，国有资产行政管理乏力；二是在国有资产管理经营过程中，管资产和管人相脱节，对国有资产的经营者缺乏必要的监督和管理。因此，改革现有的国有资产管理体制已经成为当前一项最紧迫的任务。 二、建立国有资产新体制的基本思路 近年来，理论界对如何改革传统的国有资产管理与运营体制，构造国有资产管理与运营的新框架进行了探索，提出了很多颇有价值的观点和思路。根据已有研究成果并结合实际工作现状，我们主张建立“三层次”的基本框架，即：专职国有资产管理监管机构——组建国有资产投资运营机构——对国有企业进行公司化改造，使之与资产投资运营机构建立起资产纽带联系。相应地自上而下，国有资产管理体制改革实行“三步走”： 第一层次，建立国有资产管理委员会（国资委）及其办事机构，担任国有资产所有权主体的行政管理代表。其主要职责是：(1)贯彻和执行国家颁布的管理规章、制度，拟定地方国有资产管理的有关法规、制度；(2)汇总和整理国有资产的信息，建立企业资产统计报告制度；(3)组织清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基础管理工作，对国有资产保值增值状况进行监督检查，实施奖惩措施；(4)制定企业资产保值增值指标体系，与资产经营公司等签订委托经营协议；(5)收缴国有资产经营收益，取得资产处置收入；(6)根据人大批准的政府规划进行行业结构调整；(7)负责职权范围内国有资产管理方面的其他事宜。 为了有效地行使这些职责，国资委有必要下设两个部门：一是国有资产增量管理部门，它主要行使上述职责的第(4)条和第(7)条，以便从行政管理方面保证有计划、有步骤地进行国有资产扩大再生产的投资，增加国有资产存量，壮大国有经济实力；二是国有资产存量管理部门，它主要行使上述职责的第(3)条，并参与第(4)条职责的行使，以便从行政方面保证在经济发展的每一阶段，均能充分利用现有生产能力，防止国有资产闲置、浪费和流失，促进国有资产存量的合理流动和优化组合，提高国有资产的营运效益。 第二层次，建立国有资产经营公司。这是从事多元化投资的有限责任公司。一方面，它要通过对实体企业投资控股来维护国有资产权益；另一方面，它又要将价值化资产投向多个企业和多种证券，以调整行业结构，平衡市场供求，分散投资风险，实现投资目标。资产经营公司的数量和规模，应依据区域国有资产的行业分布特点来具体确定，一般说来，数目不宜太多以保持有效的规模经营。国有资产经营公司之间是一种竞争加伙伴的关系，既可以互相投资参股，以便相互监督并共担风险；也可以联合向某些产业和企业投资，以推动这些产业和企业的发展。 组建国有资产运营公司可采取多种途径，一是对具备条件的大型国有企业和企业集团，可将国有独资的集团核心企业改组为经营型控股公司，统一经营所属企业的国有资产。二是通过集中国有股权管理，组建从事国有资产产权经营的国有资产经营公司。三是对现有的投资公司和信托投资机构等进行改组和调整，发展为综合性投资控股公司。四是对现有行业性公司分期分批改组为国有控股公司，将其行政管理和行业管理职能分解出去，转交给政府有关综合经济部门。五是结合政府机构改革，将一些行业主管部门的资产所有者职能与行业管理职能分开，组建国有控股公司，承担本部门原直属或划转兼并过来的国有企业的所有者管理职能。国有资产经营公司的经营方式主要有以下几种：(1)授权经营方式。指国资委代表政府（一般是省级政府）授权于大型企业集团的集团公司或其它类型经营公司进行国有资产产权经营。授权经营的集团公司是企业集团的核心，是大型的国有独资企业，授权经营的是适合国家垄断的行业。采取此种方式应注意的是，由于集团公司拥有整个企业集团的收益分配权，容易产生抽肥补瘦的行为，形成新的大锅饭；另外，在竞争性行业推行会造成行业垄断，不利于市场竞争。(2)参股经营方式。指国资委通过资产经营公司从事国有资产的经营业务。其内容包括企业参股和在证券市场上直接购买或抛售企业股票等。这种经营形式要求有一定的环境条件。(3)基金经营方式。指国有资产经营公司通过共同投资基金的中介作用来间接从事分权经营的方式。共同基金的资金庞大，实力雄厚，投资决策中理性成分较多，作为一个独立的法人，所受行政干预较少。它的约束条件类似参股经营形式，要求有完善的证券市场，且侧重于资产增量的经营。
