一、问题的引出 土地征收补偿作为当下热点问题，已经在一定程度上影响了社会稳定。①妥善处理好土地征收补偿问题，不仅有利于社会公共利益的有效实现，也有利于农村集体经济组织和农村村民土地权益的保护，保障国家建设的顺利进行。②公允而言，征收补偿制度的立法演进呈现出国家对征收制度的功能定位的转变，也展示出农民权利意识逐步增强。自2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“合理界定补偿标准”“提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”以来，如何提高征收补偿标准、增加农民分享城市化发展成果的比例，便成为研究的重点问题。《民法典分编·物权编》第39条增设了“被征地农民社会保障费用”“保障被征收人的居住条件”等补偿标准，但直到《土地管理法修正案》第48条“征收土地应当给予公平、合理的补偿”“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的规定，方才确定了征收补偿的标准及目标。 但是，既有立法和研究仍呈现出系统性错误和功能性视角缺失的双重不足。其一，征收补偿制度研究未能融入中国特色土地制度的大框架之中。现有研究将征收补偿制度视为土地征收制度的独立单元，忽视了征收正当性论证的基础。征收补偿制度只有与土地整体制度相结合，才能避免“盲人摸象”。其二，征收补偿制度的功能性视角缺失。制度的确立应当紧紧围绕制度功能设定。现有征收补偿范围与方式仅仅是对域外补偿标准的本土化改造，忽视了补偿标准背后的社会制度背景以及征收补偿制度的目标定位。例如，学者依据美国确立的公平市场价格的补偿标准，提出我国也应采用市场价值补偿的建议，却未予关注美国对于征收补偿制度的功能定位，忽视了我国土地二元所有制下完全不存在集体土地所有权交易的市场环境。③各国确立的具体补偿标准会有所差异，这是由社会制度背景的差异造成的，但其补偿制度的功能定位却可能趋向一致。征收补偿制度的比较研究，必须对征收补偿制度的功能定位进行深入分析，方能理解其设定的补偿标准与具体内容，进而回答我国“征收补偿应当补偿什么、以何种方式补偿、如何具体确定补偿额度”等关键问题。 二、征收补偿制度的功能定位 征收补偿基本原则作为制定征收补偿标准的基本准则，也表现出国家在征收补偿问题上的基本立场。④然而，完全补偿、适当补偿、衡平补偿三种补偿原则下如何做到具体补偿范围的区分，却一直未能阐明。征收补偿制度的功能定位，将决定征收补偿方式的选择以及补偿范围的明确。 (一)征收补偿应区别于损害赔偿法的补偿功能 确实，征收与损害对私人财产权造成的不利影响几近相同，因此有学者主张，“民事损害赔偿与征收损失补偿是相通的两个概念和制度，征收损失补偿可以准用民事损害赔偿的原理、原则及规则”。⑤笔者对此结果并不持异议。但如果就此认为二者结果完全归一，混淆了征收与侵害的本质差异。笔者认为，在现有土地征收制度的整体框架之内，损害赔偿制度与征收补偿制度两者在补偿正当性基础上存在差异，进而在损害填补的范围与功能目标方面具有不同。这是我们确定征收补偿的制度功能的出发点。 损害赔偿法旨在使被害人处于犹如损害未曾发生之情况，其补偿功能以受害人损失的填补为导向，而非集中于行为人的过错程度，以使行为人在以后从事相似行为时提高注意义务。⑥如根据德国《民法典》第249条的规定，损害赔偿制度的设置乃是基于一种假定的状态，即使被害人处于如同损害未发生的权益发展状态。因此，法律规制的功能在于消除非法侵害之后果，损害赔偿义务人应当使被害人回复至侵害行为未发生之情形下存在的假定状态，即认可假定的财产发展可能性。⑦由此损害赔偿法的补偿功能在于实现财产的“应有状况”而非“原有状况”。⑧ 同样，征收补偿旨在填补损害，但与损害赔偿法的补偿功能存在本质区别。根据特别牺牲理论，基于普遍的、平等的施加于每一位社会成员的财产权限制不会产生补偿，但公共负担落于特定个人即构成特别牺牲，应对其补偿达到“近似未牺牲”的效果，避免与他人相比承受不成比例的负担。⑨于此，征收作为一种合法性侵害，是实现某种公共治理目标的手段，基于公民之间的政治性契约获得正当性，⑩也是实现公共利益的不得已选择，作为社会个体存在的被征收人必须容忍。因此，征收补偿额的确定总在“为了公共利益而承受一定牺牲”与“所有权保障”两者之间进行权衡。 另一方面，征收补偿必须着眼于被征收者的损失填补，而非政府因征收获得的财政收入。政府征收后的收益减去用于支付补偿的部分，所剩余之差额即为公共利益，(11)因此，征收作为社会资源配置的手段，应该进行利益衡量与成本控制，从而达到经济学意义上的最佳点。(12)征收补偿额作为征收成本，并非越低越好，应着眼于对财产权的尊重。控制征收成本的方法很多，比如确立补偿时点，以框定被补偿权利损失的范围，排除被征收人享有征收带来的财产未来发展价值的可能性，同时通过补偿额足额先前给付的制度设计，保证被征收人能够取得被征收财产的替代物，如此，被征收人可获得既不多也不少的补偿，亦能实现成本控制的目标。
