行政复议法自1999年出台迄今已有二十年，其修法安排历经几番变化，终于又在2018年列入十三届全国人大常委会立法规划，属于本届人大常委会任期内拟提请审议的第一类法律草案项目。①经由国务院法制办公室主导的复议体制改革与复议程序制度改革，行政复议法的立法定位逐渐由内部监督机制向行政争议解决机制转型。2011年，中共中央首次提出“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”，②这一定位在2014年行政诉讼法修改过程中进一步得到明确。③提升行政复议化解行政争议的能力，实现其作为解决行政争议主渠道的功能定位，成为行政复议法修改需要完成的主要任务。 近十余年来，为回应社会转型时期有效化解日益增长的行政纠纷的现实需求，最高人民法院提出“实质性解决行政争议”这一命题，并通过多种形式展开了积极探索，对个案层面定分止争、宏观层面维护社会稳定发挥了积极作用。行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，二者既各有特点与优势，也存在很多制度共性。行政诉讼法修改在先，行政审判领域为推动有效化解行政争议作出的制度努力和经验，应当被行政复议法的修改借鉴吸收；同时，亦需要通过行政复议法的修改，进一步理顺行政诉讼与行政复议的关系，建构分工合理的行政救济体系。 梳理文献发现，源自行政审判实践的“实质性解决行政争议”命题尚未引起学界的充分关注，其内涵也尚待进一步挖掘。在有关行政复议法修改与完善的长期研究中，相关探讨多从解决行政争议的视角展开，少有从“实质性解决行政争议”的角度切入。目前，修法在复议体制、复议审理模式、复议决定类型等重大问题上仍存有争议，相关探讨也尚不充分。例如，复议机构的设置应采行政复议委员会模式还是行政复议局模式，学界仍未形成共识；相较于行政诉讼制度，行政复议到底具备哪些行政优势，这些优势在制度建构中又如何体现，人们的认识也还较为模糊。此外，2018年国务院法制办与司法部合并组建了新的司法部，地方层面的改革陆续到位。机构改革之后，行政复议体制如何调整成为当前急待解决的新问题。有鉴于此，本文首先将对“实质性解决行政争议”的内涵进行解读，其次对行政复议法修改引入“实质性解决行政争议”命题的必要性进行论证，最后在“实质性解决行政争议”的视角下，对行政复议法修改过程中需要解决的问题及其对策方案进行逐一分析和探讨。 一、“实质性解决行政争议”的提出及其内涵 “实质性解决行政争议”的命题源自行政审判实践。④近十余年来，围绕该命题，最高人民法院通过发布司法解释、出台司法文件、发布指导性案例等多种途径，持续推进行政诉讼领域的制度创新和机制改革。⑤山东省高级人民法院、云南省高级人民法院等地方法院亦就如何实现实质化解行政争议展开了研究探索。法院系统的持续努力在2014年修订的行政诉讼法中得以体现，行政诉讼法第1条新增“解决行政争议”的内容，对“实质性解决行政争议”的精神进行了回应。该法实施后，地方法院进一步对“实质性解决行政争议”的具体机制展开探索。如2018年上海市高级人民法院修改完善了《关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》，并成立了行政争议多元调处中心；同年，安徽省高级人民法院也出台了《关于完善行政争议实质性解决机制的意见》。应当说，“实质性解决行政争议”的命题已在实践中积累了不少经验，取得了一定的积极效果。但在学理层面，“实质性解决行政争议”的命题还没有获得充分解读。尤其是，“实质性解决行政争议”中的“实质性”一词语义模糊，对其内涵的理解直接影响具体机制建构。有必要结合该命题的提出背景，对其内涵进行充分的阐释和挖掘。 (一)“实质性解决行政争议”的提出背景 1.回应“行政诉讼程序空转”问题 “实质性解决行政争议”命题的提出，是对行政审判实践长期面临的“行政诉讼程序空转”问题作出的回应。当前我国正处于社会剧烈转型时期，行政纠纷日益增多，案件涉及的利益关系日益复杂。由于法院对行政案件的审理与裁判以行政行为的合法性审查为中心展开，案件虽已审理终结，原告的实际利益诉求未能得到解决的情形十分常见。这种“案结事未了”的现象，是导致我国行政审判实践长期存在上诉率高、申诉率高、信访率高等问题的主要原因。⑥行政诉讼中存在的上诉率高等现象被称为“行政诉讼程序空转”，具体是指行政诉讼程序终结后，行政争议并未得到解决，当事人持续启动、引发后续法律程序。这既包括一审程序结束后启动二审程序、再审程序，也包括法院判决作出之后行政机关再次启动行政执法程序，行政执法程序的再次启动很可能又会引发新一轮行政复议与行政诉讼。⑦出现程序空转现象的原因主要有以下两点。 第一，国家权力结构中行政权过强、司法权威不足，在个案层面和制度层面均制约法院作出实质裁判。我国在计划经济体制下形成了行政权过强、司法权威不足的国家权力结构。司法机关的人财物均由行政系统决定，组织体制在很大程度上对法院构成约束，法院在处理个案时难以独立作出实质裁判。在制度层面，尽管我国行政诉讼制度由民事诉讼制度分离而来，⑧但其制度建构的目的取向迥异于民事诉讼，更侧重于处理司法权与行政权之间的关系，疏于发挥通过诉讼化解双方当事人权利义务争议的功能。与此种目的取向相应，行政诉讼制度的建构重点被放在如何在司法权对行政权的维护与监督中寻求平衡，避免在法院与行政机关之间形成过强的对抗关系。这种既要实现“民告官”的制度性突破，又要防止对行政机关权威与效能形成太大挑战的思路，在1989年行政诉讼法第1条关于立法目的的表述中体现得非常明显。该条将行政诉讼的立法目的确定为“维护和监督行政机关依法行使职权”，而“维护”和“监督”之间显然存在矛盾和冲突。立法者一方面希望行政诉讼制度能在公民权利遭到行政行为侵犯时为公民提供救济，另一方面又极力避免在司法与行政之间形成对立关系。此种国家权力结构和制度安排之下，行政诉讼定分止争、为公民提供司法救济的应有功能必然会受到抑制。 第二，行政诉讼主观诉讼启动方式与客观诉讼审理裁判方式之间存在内在紧张关系，难以有效回应行政争议类型多样的实际情况。根据行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政行为损害，方能向法院提起行政诉讼。从起诉人的角度看，公民向法院提起行政诉讼的目的是希望法院对其受到损害的合法权益予以救济。然而，诉讼程序启动后，根据行政行为合法性审查原则，法院的主要职能是对行政行为的合法性进行全面审查并作出裁判，或对合法的行政行为予以维持，或对违法的行政行为予以撤销，并不对原告的诉讼请求是否成立、应否支持直接作出裁判。法院在严格适用法律完成对行政行为的合法性审查后，其任务即宣告终结，至于原告的诉求是否真正得到解决，则不构成法院审理和判决的核心内容。基于此，1989年行政诉讼法所建构的行政诉讼制度以撤销之诉为核心内容，这一基本格局在2014年行政诉讼法中仍未得到实质调整。然而，实践中行政案件类型丰富多样，在行政不作为、民行交叉、民生给付、城市房屋拆迁补偿等类型的行政案件中，法院对行政行为展开的合法性审查并没有触及案件的实质争执点，很难真正解决当事人的利益诉求。一些案件中，原告看似赢了官司，问题却没有得到实际解决，历经一审二审再审，原告手拿胜诉判决，却发现行政法律关系并没有发生根本变化。法律程序空转徒费国家司法资源，浪费当事人的人力物力，不仅无法解决行政争议，还有可能激发当事人对法院的不满，引发新的社会矛盾，在原有争议的基础上叠加当事人与司法系统之间的冲突，使得行政纠纷与涉诉涉法信访交织在一起。面对社会转型时期日益增长的社会矛盾，法院在对行政行为的合法性进行审查的基础上回应原告的实质利益诉求，有效化解社会矛盾，成为司法必须解决的问题。⑨
