一、引言 “行政措施”一词，常见于我国宪法、法律、法规、规章及行政规范性文件。宪法第89条第1项规定，国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。《中华人民共和国立法法》第82条第5款规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称“地方组织法”)第59条第1项规定，县级以上的地方各级人民政府“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”。由此可以推定，规定行政措施是宪法和法律赋予行政机关实施行政管理的重要职权，亦符合“行政机关只有在法律授权情况下才能实施相应行为(法律保留原则)”①的要求。行政措施作为政府应对行政事务的重要管理手段，关涉公民权利义务的决定与处置。良善的行政措施，有助于政府通过高效的职能为公民服务；若措施不当，则可能使这一愿望落空。 针对行政措施的概念，目前学界尚无统一的界定，并存在将行政措施与行政强制措施混用的情况。②在实践中，“行政措施”一词有被泛化使用的趋势，即在宽泛意义上被理解为行政机关实施的能够产生法律效果的行政行为。③近年来，不时有地方政府通过采取限制措施的方式实施行政管理。例如，北京市政府曾发布《关于2008年北京奥运会、残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》，在奥运会期间首次实行机动车单双号限行的交通管理措施。2016年杭州市政府在G20峰会召开前夕发布决定，对会议期间的本地及外地机动车针对性地采取临时交通管理措施。此外，地方政府采取限行、限购等管理措施的做法已经屡见不鲜，甚至有愈演愈烈之势，如多地出台了涉及楼市调控措施的文件通知。然而，这些充斥着限制属性的措施也面临“正当性”判断，抑或是“合法性”拷问。④显然，有关政府发布的此类文件不属于规章的范畴，与立法法第82条中的“规章所规定的行政措施”不一致，但似乎符合行政规范性文件的特征。那么，此种文件所规定的各项具体措施属于行政措施吗？其与行政规范性文件、发布决定和命令是什么关系？行政措施本质何在？政府如何规定行政措施才算合理？对于上述疑问，当前学理和实务上未能作出充分回应。对此，本文在梳理行政措施的现实状况之后，尝试对其性质界定及应对策略加以讨论。 二、行政措施的面相与功能 尽管行政措施的概念无法准确定义，其性质也尚未完全厘清，但基于零碎化的现实状况，我们还是能够对其作出鸟瞰式描摹与类型化梳理。法律类型化的本质，意味着某一法律术语的核心意涵相对明确，但其可能扩散的范围及具体行为方式则不明确。行政措施作为行政机关实施行政管理的职权这一核心意涵是明确的，只是扩散的外延可能存在与具体行政行为、行政决定和命令等相互交叉抑或迥异的现象。以行政措施表现出的内容属性为导向，通过梳理法律、行政法规、规章及行政规范性文件的规定，可初步将之划分为限制型、应急型和发展型三种主要类型，尽管这存在不完全列举的弊端。当然，行政措施的复杂多样性也决定了此种分类并不能穷尽所有，但不失为增强对行政措施认知的可行举措。 第一，限制型措施。此种限制分为价值中立和价值否定两种取向。就价值中立的行政措施而言，笔者认为，上文提及的承载限行、限购措施的通告或通知应为行政规范性文件，而作为具体内容的限行、限购等单个行为则归为此类行政措施。北京市政府曾对车辆的限行范围和时间作出交通管理措施：“本市其他机动车(含已办理长期市区通行证的外省、区、市进京机动车)试行按车牌尾号每周停驶一天(法定节假日和公休日除外)，限行范围为五环路以内道路(含五环路)，限行时间为6时至21时。”⑤针对此类限制措施，学界存在将之纳入某一行政行为概念的观点，以对其行为性质和权力来源作出辨析。如有观点认为，尾号限行是行政机关为实现公共利益，以直接约束物权行使自由为内容的、非惩罚性的不利行政行为，是通过行政行为而非事实行为对物权施加的约束。⑥又比如，近年来针对民用小型航空器管制问题，有的地方政府作出了相应的行政措施。⑦为防止自然灾害发生，行政机关还会在特定领域作出限制规定。例如防洪法第59条规定，对城市建设擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的行为，城市人民政府应当责令停止违法行为，限期恢复原状外，还有权采取其他补救措施。而就价值否定的行政措施来说，比较典型的是黑名单制度。譬如，国家体育总局将严重违反法律规定的体育从业人员列入了体育市场黑名单，对其实施信用约束、联合惩戒等措施。⑧黑名单制度通过披露当事人不诚信行为，将其信誉贬损事实公之于众，用以规范社会秩序，构建社会诚信体系。 第二，应急型措施。根据国家紧急权理论、行政应急型原则及相关实证法规定，规定行政措施的重要功能之一就是在紧急情况下创设应急型行政措施。⑨从常态化行政扩展到临时性行政，行政措施的应急功能得到凸显，业已成为现代行政的重要内容。在面对自然灾害、公共安全事故的突发性问题时，行政机关需要随时做好准备。例如，为应对特大安全事故的处理，国务院作出规定，地方各级人民政府及政府有关部门“应当采取行政措施，对本地区实施安全监督管理，保障本地区人民群众生命、财产安全，对本地区或者职责范围内防范特大安全事故的发生、特大安全事故发生后的迅速和妥善处理负责”。⑩应急型行政措施的属性，表现出情势紧急情况下临时作出应急处置的特性。当此类特定紧急事件消除之后，相对应的特定措施可能会随之停止适用。2003年国务院发布的《突发公共卫生事件应急条例》第37条赋予了卫生行政主管部门在应对突发传染病等紧急事件时能够采取控制措施的权限。这是在遭遇2003年“非典”危机突袭后，行政机关在应对能力和机制上所进行的反思。
