一、问题的提出 2019年4月，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“新《条例》”，修订前的该条例称“原《条例》”)正式公布，原《条例》第37条被修改为新《条例》第55条，公共企事业单位信息公开在双重意义上“脱条例化”：一方面，规范依据不再“参照条例执行”，而是“依据相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”，同时授权“全国政府信息公开主管部门可以根据实际需要制定专门的规定”；另一方面，救济方式变为“公民、法人和其他组织可以向其主管部门申诉，后者应及时调查处理并告知处理结果”，而不再“参照条例执行”，其中包括行政诉讼。 之所以选择“脱条例化”，据参与修法的工作人员解释，一个重要原因在于“从信息公开法的基本定位来讲，信息公开制度确立的初衷是要对行政权力运行进行监督。因此，公开主体主要是行使行政权力的国家机关。这是信息公开法的基本定位，也是世界各国信息公开法的通行做法”。“少数国家虽然有一些相关规定”，但“这种极少数的例外规定，也大多限于这类机构履行行政职能的例外情形。总之，原则上，公共企事业单位不应作为信息公开义务主体。”然而，“我国原《条例》是个例外。其第37条将供水、供电等公共企事业单位列为参照适用的信息公开义务主体。”之所以出现这种违反世界通例的做法，“是由于当初对信息公开制度认识不深入，对规律性把握不够”。①因此，此次修法“将教育、医疗卫生等公共企事业单位的信息公开，作为主管部门的行政监管事项，交由其他相关法律法规和主管部门的文件进行调整，不再参照适用政府信息公开条例”，②因为“作为信息公开义务主体的单位，应当是行政性的单位”，而“不应该包括所谓的公共企事业单位”。③这一看法很大程度为既有研究所印证，因为以往视角基本局限于美国，而美国《联邦信息自由法》规定的信息公开义务主体，从立法原旨来看，又恰好指向“行政机关”(agencies)。④在此背景下，视原《条例》第37条为全球信息公开法之例外几成通说。 但这一认识是不够准确的。本文试图论证：世界范围内，统一信息公开立法纳入公共企事业单位绝非“极少数的例外规定”，而是通行做法。“脱条例化”不仅偏离了全球主流，同时也缺乏比较法根据，违反比较法经验，更忽视本土语境。 进入具体分析前，须作两点说明。第一，由于中英文语言和中西方传统的差异，国际上通常把纳入统一信息公开立法的非行政机关称为“私人主体”(private bodies)，原《条例》第37条使用的术语则是“公共企事业单位”。正如下文将揭示的，两者并非完全对应，只是部分重合，因为各国立法例上的“私人主体”除了提供公共服务的组织以外还包括从事公共管理的组织。但就本文目标而言，考察信息公开统一立法规定私人主体公开义务的世界经验已能满足本文的论证需求，可以对思考公共企事业单位信息公开的中国问题提供镜鉴。 第二，需要区分统一信息公开立法和信息公开法律体系。前者是指在一部法律中全面、系统地规定信息公开制度，例如美国的《联邦信息自由法》和我国的《条例》。但统一信息公开立法并不必然穷尽一个国家或地区法律体系中有关信息公开的全部内容，这些内容亦可蕴于其它法律规范中。比如除《联邦信息自由法》外，美国还制定了《阳光下的政府法》《隐私权法》《联邦咨询委员会法》等，也发展出大量的信息公开司法判例，这些同《联邦信息自由法》一道构成美国的信息公开法律体系。⑤与此类似，除了《条例》，我国还有许多法律规范包含了信息公开的内容，如《统计法》第23条、《城乡规划法》第26条等。⑥在此意义上，我国也拥有一套信息公开法律体系，《条例》只是其中一部分，尽管是最核心的部分。在此体系中，除原《条例》第37条外，还有许多涉及公共企事业单位信息公开义务的规范，比如2018年2月国务院办公厅发布的《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》以及2018年8月民政部发布的《慈善组织信息公开办法》等。可见，“脱条例化”并不表示公共企事业单位从此就不再承担任何信息公开义务，而是意图将其从根据原《条例》“基于知情权的信息公开”转向根据相关监管规范的“作为行政管理措施的信息公开”，即从统一信息公开立法中脱钩，转入信息公开法律体系，适用体系内的其它规范。其理由在于“《证券法》将上市公司的信息披露作为证券监管部门监管事项，《红十字会法》《慈善法》等，也都按照同样的逻辑构建起专门的相关公共企事业单位信息披露规则”。“这些实践中探索出的做法，就是公共企事业单位公开主体问题的答案。”⑦ 本文余下内容分五部分展开。第一部分介绍在统一信息公开立法中纳入私人主体是全球多数国家的通例，“脱条例化”偏离世界主流。第二部分整理各国对私人主体课以公开义务的不同模式和路径，说明“脱条例化”缺乏比较法上的根据，会导致我国相关立法模式的杂糅。第三部分以近年来英国信息公开法制发展趋势为例，揭示“脱条例化”违反比较法上的相关经验。第四部分反思中国现实，论证“脱条例化”背离本土语境，将给公共企事业单位信息公开带来系统性挑战。结论部分阐述如何在新《条例》实施的背景下避免“脱条例化”可能带来的问题，进一步完善公共企事业单位信息公开制度。 二、公共企事业单位信息公开“脱条例化”偏离世界主流 据联合国教科文组织统计，截至2017年，全球共112个国家或地区拥有统一信息公开立法。⑧欧洲信息获取组织(Access Info Europe)和法律与民主中心(Centre for Law and Democracy)联合举办了“全球信息权排名活动”(Global Right to Information Rating)，对其中109个国家或地区所颁布的统一信息公开立法(而非信息公开法律体系)进行量化测评，考核内容包括知情权确认(是否明文规定知情权)、公开范围、公开申请程序、不公开例外、救济机制、责任与保障以及落实措施，共7大板块、61项指标。其中“公开范围”板块中的第12号指标考察在统一信息公开立法中“信息获取权是否适用于(1)履行公共职能的私人主体以及(2)获得公共资助的私人主体”。⑨该指标分值为2分，如果某国或地区信息公开立法没有明文规定适用于私人主体，则得0分；如果明文规定适用于履行公共职能或获得公共资助的私人主体，则得1分；如果对两类私人主体都适用，则得2分。下表展示中国以外108个国家或地区的情况。
