一、问题的提出 1993年2月22日，第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国国家安全法》。20年以后，中共十八届三中全会决定设立国家安全委员会。2014年4月15日，习近平主持召开中央安全委员会第一次会议，提出了总体国家安全观。2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的任务，其中关于“加强重点领域立法”的任务安排中，明确要求“贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系”。2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议将1993年《中华人民共和国国家安全法》全面修订并且更名为《反间谍法》。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议制定了新的《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)。此后，《中华人民共和国反恐怖主义法》等法律相继出台，陆地国界法、能源法、航空法、测绘法等法律正在制定或者修改之中。 按照中共十八届四中全会提出的关于“构建国家安全法律制度体系”的要求，五年多来，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是总体国家安全观为指导，调整国家安全关系的一个法律领域或者说一个新兴法律部门——“国家安全法”部门正在构建之中。从法律体系的逻辑关系上看，一个完备的部门法律应当有多部由全国人民代表大会制定的基本法律作为基础性、主干性、统领性的法律，作为该部门法的基本法。从内容和功能来看，2015年制定的新的《国家安全法》，实际上已经具有国家安全法律部门基本法的地位和功能，具有基本法律的属性。但是，从立法体制和程序上，该规范性法律文件缺乏被列入基本法律范围的体制条件。这就形成了内容功能与法律位阶性质的矛盾。那么，《国家安全法》应当是基本法律性质的规范性文件还是其他法律性质的规范性文件？ 二、规范性法律文件的性质问题：基本法律与其他法律性质差异的立法学拷问 1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将“基本法律”正式写入其中，使其成为一个宪法概念和我国的一种主要法律形式，这意味着“基本法律”概念在我国法律体系中的定型和宪法化。①根据《宪法》《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，由全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。《宪法》《立法法》的规定表明，全国人民代表大会与它的常务委员会之间在立法权限上有了一个相对明确的划分，即“基本法律”只能由全国人民代表大会制定，而常务委员会制定的是基本法律“以外的其他法律”或者“非基本法律”。②基本法律是一个国家重要的法律，但是，“重要”与否并没有可操作性详细规范性认定标准。 立法学研究有三种理论向度，即以立法的价值问题为重心的立法哲学，以立法制度为重心的立法法学，以立法的社会效果为重心的立法社会学。(1)以立法的价值为重心的立法哲学是立法的“形而上学”，关注的是“立法应该是怎么样的”价值问题。立法价值研究立法活动是否满足了人类的需要。在一个利益需求多样化的社会中，立法价值所包含的内容是广泛的，比如公平、正义、秩序、效率、稳定、自由、人权、安全等，都是它的价值追求。以立法价值为重心的立法哲学研究对于拓展立法学研究方向、推动立法学的研究转向和丰富立法学的学科体系都具有重要意义；③(2)以立法制度为重心的研究属于立法法学。立法制度包括立法的实体制度、程序制度、技术制度等，其中，实体制度包括立法权的分配、立法权主体、行使立法权的活动和立法监督等问题。④将研究立法制度这部分内容在知识体系上界定为立法法学，它是立法学学科体系的主体内容。(3)以立法效果研究为重心的研究属于立法社会学。从法社会学的角度看，立法是一种“创造”法律规范的活动，是产生普遍性规范和普遍约束力的法律后果的行为，是一个从认识和经验的积累到创制行为规则的复杂创新过程，它以人与人之间在社会生活中的交互关系为基础，是法律规范从社会中形成的过程，是一定社会经济结构所内蕴的社会关系的应有模式和主体权利要求转化为国家意志的过程。⑤当然，立法所创制的法律规范有可能存在不能符合或实现社会期待效果的结果。所以，立法行为及其绩效就成为立法社会学的研究重心，和绩效本身含义一样，它更加强调立法行为能够带来的有效输出量，关注立法供给满足立法需求的结果、效果和效益。相对来说，以立法行为绩效和立法效果为重心的立法社会学研究更加关注影响其绩效的各类因素。比如，立法者的立法态度和能力、立法工作的过程和目标、立法的外部环境和体制机制等因素。 什么是基本法律？基本法律的内涵是什么？我们可以从立法学的三种理论形态，即价值、制度、实效等方面进行阐释。在上述理论形态中，从制度层面的分析具有基础性。换言之，从立法法学上探索关于基本法律的内涵和性质，是各种关于基本法律理论的基础理论。 虽然“基本法律”一词率先由《宪法》所确定，但《宪法》并没有明确“基本法律”概念的内涵和外延。《立法法》颁布后，行使国家立法权的机关在制定或修改法律的过程中都会有意识地对该部法律规定内容的性质进行描述性界定。通常，人们将全国人民代表大会及其常委会制定的法律性质分别描述为基本法律、重要法律。比如全国人大常委会法制工作委员会所做的《十届全国人大及其常务委员会五年立法工作简述》中就明确了对基本法律和重要法律的区分，指出十届全国人大五次会议审议并通过的物权法是我国民商事方面的一部基本法律；劳动合同法是规范劳动关系的一部重要法律。⑥新的《国家安全法》草案在全国人大常务委员会审议时，第一次审议组的组成人员就普遍认为国家安全法是一部综合性、全局性、基础性的重要法律。⑦从制度意义上来说，区分基本法律和基本法律以外的其他法律的标准，主要不是取决于立法机关制定的法律内容是什么，也不考虑法律所规定内容对所有公民日常生活影响的重要与否，往往仅以制定机关作为根本判断标准。即，通常，只要是全国人大制定的规范性法律文件便是基本法律，由全国人大常务委员会制定的法律文件就是其他法律。制定机关不同，代表性和权威性不同，法律的地位和性质自然不同。当然，从立法法学理论出发，我们认为全国人大制定的宪法以外的规范性文件具有基本法律的性质，并不能因此得出结论，认为全国人大只能制定和修改基本法律，因为这种观点不当地限制了全国人大的立法权限，忽视了它作为最高立法安全机关的性质和职权。从《宪法》确定的立法制度的基本精神看，全国人大具有制定“必须由全国人大制定法律”的“无限权力”，只要需要通过立法予以规范的事项，全国人大作为国家最高国家权力机关和立法机关都有权制定法律。
