[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1006-9550(2019)08-0062-34 一、引言 2018年8月，美国总统特朗普签署《2019财年国防授权法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019)，其相关条款敦促行政当局制定“全政府(Whole of Government)”对华战略，①而在此前后，美国战略界呼吁以“全政府路径”应对俄罗斯的“混合战争”和伊朗扩张地区影响力的“代理人战争”。美国战略界普遍认为，2017年12月出台的《国家安全战略》报告实际上就是主张以“‘全政府’路径”应对美国国家安全面临的挑战，特朗普政府的国家安全战略就是“‘全政府’国家安全战略”，尽管该报告相关内容并未冠以“全政府”这一术语。② 在美国，以“‘全政府’路径”或“‘全政府’国家安全战略”应对美国面临的安全挑战的呼声并非兴起于当下。自小布什政府于“9·11”事件后发动全球反恐战争开始，到奥巴马政府以“收缩”为特征的战略调整，再到特朗普政府执政以来大国竞争的重启，美国国内以“全政府”应对美国安全挑战的舆论从未间断，且日渐兴盛。 “全政府”是源自组织学和公共行政管理的概念，是调动政府资源、应对公共政策领域问题的一项组织原则。“全政府”本身并非应对特定问题的战略或政策，而是为应对特定问题的战略或政策提供支持的组织原则。所谓“‘全政府’国家安全战略”或“‘全政府’路径”，实际上是指以“全政府”为支撑的国家安全战略或路径，即以“全政府”为组织原则调动政府资源，为特定国家安全战略提供组织上的支持和保障。自第二次世界大战后全面、持续参与国际事务以来，美国政府一直强调以某种组织形式支持、保障国家安全战略，并为此以1947年《国家安全法》(National Security Act)为指导，逐步建立了一套较完备的国家安全体制。美国国家安全界近20年来不断倡导的“‘全政府’路径”或“‘全政府’国家安全战略”实际上是试图将“全政府”组织原则应用于或融入既有国家安全体制，从而为有效实施国家安全战略提供组织上的支撑。 综合考察美国政府文献和政策研究界报告，迄今为止，美国国家安全界有关“全政府”在国家安全体制中的应用主要出现于两类语境：一是意愿表达或政策倡议，即鉴于美国面临日益复杂的安全挑战，国家安全界应该需要，甚至必须以“全政府”方式为应对这些挑战的安全战略提供组织支持；③二是围绕“全政府”绩效的争论，即除了使相关国家安全组织为应对某种挑战实现人力、物力在组织形式上的汇集外，如何使这种汇集充分发挥效力和效率，达致“一加一大于二”的效果，实现真正意义的“全政府”而非两个或多个组织在形式上的简单叠加。④这两类语境促发我们探究：美国国家安全界为什么以及究竟如何将“全政府”应用于国家安全体制，美国政府如何确保“全政府”应用绩效，有何具体成就和缺失。 为回应上述问题，本文首先从“全政府”概念入手，借助公共行政管理和组织学相关理论，结合美国国家安全体制特征，搭建本文的分析框架。随后以此框架为基础，考察“全政府”在美国国家安全体制中的应用。考虑到“全政府”在美国国家安全界的兴起始于全球反恐战争，本文将运用此分析框架，按时间顺序，先后考察小布什政府时期、奥巴马政府时期以及特朗普执政以来，“全政府”在美国国家安全体制中的应用，以使我们对之有较为全面、深刻的理解，并在结语部分概括主要结论。 二、概念及分析框架 “全政府”是源于公共行政管理和组织学的概念，其相关理论为我们考察、分析“全政府”在美国国家安全体制中的应用提供了重要路径。 (一)“全政府”及相关理论 “全政府”是近年来流行于欧美公共行政管理和组织学的概念，通常见于当今西方国家应对复杂公共行政管理问题的具体实践。所谓“全政府”，就是为解决或应对公共行政领域的某一具体问题，两个或多个政府职能部门通过一定机制或组织形式，就制定和实施相关政策相互协调、相互配合和联合行动。⑤“全政府”本身并不是应对特定问题的具体政策，而是旨在为制定和实施某个政策提供组织保障的指导原则。 “全政府”在西方公共行政领域的兴起，主要源于在相互依赖、相互联系日益紧密的全球化背景下，公共行政管理问题的复杂性日益增强，解决或应对这些问题往往需要多种专业知识、技能、管理经验以及信息渠道。“全政府”强调通过某种组织形式或特定机制，在相互独立的职能部门之间开展水平方向的合作和协调，实现知识和资源共享，为解决或应对公共行政领域的复杂挑战提供组织支持。⑥ 应用于公共行政管理实践时，“全政府”主要通过组织学中的所谓跨部门(interagency)机制，在水平方向实现两个或多个职能部门的合作、协调或联合行动，具体表现为各种跨部门组织，如跨部门委员会(inter-agency committee)、跨部门联合行动小组(inter-agency task force)以及跨部门工作组(inter-agency working group)等。⑦按目标规模，跨部门组织可分为三类：战略层面跨部门组织、行动计划层面跨部门组织以及战术层面跨部门组织。⑧ “全政府”强调跨部门机制的有效性和效率，即有效、低成本地解决或应对复杂问题，跨部门合作不能局限于两个或多个职能部门组织形式上的集合或叠加，而须通过资源汇集或整合，创造非同寻常的业绩，解决或应对非同寻常的复杂问题，产生“一加一大于二”的功效。⑨如果仅是组织形式上的简单叠加，就会流于“多政府”，而非“全政府”，非但不能解决问题，反而会造成懈怠或僵局。“全政府”之“全”，就在于跨部门组织的有效性和高效率。实践表明，各种跨部门组织的业绩参差不一。相关组织学研究进一步发现，各种跨部门组织的绩效主要取决于两大要素：资金和团队精神。跨部门组织必须拥有一定资金，为其迅速、持续地开展活动提供财政支持；⑩跨部门组织成员必须具备与其他成员交流、沟通和联合行动的意愿和能力。(11)只有具备可供支配的财政资源和高度的团队精神，跨部门组织绩效才能得以保证。(12)
