一、研究的背景 公务员(西方也称文官)退休制度，是指国家和地方政府层面的关于公务员退休行为的法律法规体系的总称，具体来说，一般包括公务员的退休条件设置、退休待遇确定、退休安置与退休管理制度等方面诸多内容。公务员退休制度建设向来是公务员管理与激励的十分重要的内容，在世界各国的公务员立法中，退休制度都是作为一项基本的公务员权利与利益被确立下来的[1]。公务员的退休制度涉及各个公务员的切身利益，是公务员系统自身稳定与发展的必要环节。良好的公务员退休制度有利于对公务员群体激励功能的发挥[2]，也有利于公务员自身新陈代谢机制的运行[3]，对于一个国家的行政管理以及各项行政事务的运行具有积极的作用。而与此相反，一个存在众多问题的公务员退休制度，则会对整个公务员系统的激励与运行带来不利的影响，也会影响公务员系统本身的新陈代谢功能的发挥。 当前我国正处在改革的攻坚期，如何完善我国公务员系统的各项具体制度，对我国整体社会发展而言是一个无比重要的问题[4]。在我国，公务员群体向来是一个十分特殊的群体，因其对于权力的接近而产生让众多其他群体围观的动机。公务员的退休制度，同样会在整个社会形成一种导向的作用。对于公务员群体的退休制度建设，自然地会对全社会其他群体产生目标指引的功能。这种参照功能的设置既有被动的(如我国各项关于公务员的事项都会被社会各群体热烈讨论)，也有主动的(如美国明确地提出要将政府公务员管理打造成整个美国社会雇主中的样板)。为此，研究公务员退休制度，相应地会对整个社会的退休制度建设提供一种参考与借鉴。 党的十八大以来，我国明确确立了要加紧研究延迟退休年龄的政策目标，十九大报告中再次提及了延迟退休政策加紧出台的表述，这在整个社会上产生了很大的反响。围绕退休年龄以及其他与退休制度相关的问题，备受社会上各个群体的关注，对此我国社会上也存在着不同的声音。支持延迟退休的专家们主要从有利于加强老年人力资源开发、缓解老龄化趋势带来的劳动力供给压力以及舒缓整个社会的养老金压力三个方面进行论述[5][6][7]。反对者则主要从自身未来退休收益的变动加以考虑[8][9]。而关于延迟退休问题，社会上表现出两大群体的对立：一方面以当前公务员群体为主，包括高校科研人员等在内的精英群体，这部分群体中大多数对延迟退休表示赞成态度；另一方面我国众多的体力劳动为主的普通工人群体则表现出一种反对的态度[10][11]。如此分化，表明了我国公务员退休制度至少在退休收益上有别于我国社会上普通劳动者的明显特征[12]，为此，在此意义上，也完全有必要对我国公务员退休制度加以重新审视和加强研究。 有鉴于此，笔者采用比较研究方法，对于国外发达国家公务员退休制度的具体内容加以整理，从公务员退休立法、公务员退休年龄与条件设置、公务员退休待遇确定与养老金制度、公务员退休安置与退休管理四个方面分别进行不同国别情况的比较，并结合中国公务员退休制度的具体情况加以对照分析，在此基础上找出有利于我国当前公务员退休制度完善的相关启示。 二、国外公务员退休制度的主要内容 (一)公务员退休立法比较 各国公务员退休制度通常由完整的法律体系加以规范。这些与公务员退休相关法律体系主要由两类组成：一类是基于全体公民的退休制度的法律法规，如《全民社会保障法案》(英国等)；另一类则是专门针对公务员行为的法律法规，如《公务员法》《公务员管理法》等(如法国《法国公务员章程》、美国《公务员制度改革法案》)。后者同样包括两类：一类是基于公务员完整行为的立法，如《公务员法》(德国)等；另一类则是专门针对公务员退休行为的立法，如《公务员退休法案》(英国)、《公务员退休法》(法国等)。此外，在对公务员退休管理的实际运行中，考虑到公务员的养老金问题是对公务员退休安排中的十分重要的问题，有一些国家出台了《公务员退休法》，同时还出台《公务员养老金法》或《公务员养老金管理办法》等(如日本《国家公务员退休津贴法》)。 总体来看，世界各国在公务员退休制度立法上存在较大差异。例如，英国虽然是西方文官制度的发源地，但在对于西方文官制度的管理上表现为一种差异化特征：一方面对于文官行为管理具有专门的严格的立法，另一方面在文官退休养老金设置上坚持全国统一的养老金保障制度[13]。早在19世纪30年代初英国就建立了专门的老年退休法，其后在20世纪40年代英国实行全国统一金额的退休养老保障制度时，将公务员的养老保障制度统一纳入全民养老保障体系的设置之中[14]。 而美国、法国等国则较早建立了专门的公务员退休制度法规，同样实现了公务员的差别化管理，但在养老金等重要领域同样采用区别化对待。例如，法国早在18世纪90年代初就颁布了第一部公职人员退休养老金法规，经过不断调整，于1824年颁布了专门的《公务员退休法》。美国也早在1920年建立了联邦公务员的相应退休制度，后来经过不断地调整和完善，最终在20世纪80年代年建立了新的联邦雇员退休制度，对于公务员的退休行为，包括公务员的退休年龄与条件、提前退休的条件和延迟退休的情况等都进行了严格的规定。此外，日本很早就制定了本国的《公务员退休法》，于20世纪50年代制定了《国家公务员退休津贴法》，并在1992年对该法加以重新修订[15]。
