规划预算改革的国际镜鉴与中国对策

       预算不仅是联结政府与社会的财政纽带，而且是最基本、最正式和最频繁的公共治理程序与文件。根据资源配置基础的不同，预算体制可以分为投入预算、规划预算和绩效预算[1]，后两者属于绩效导向型预算体制。我国目前施行的是典型的投入预算体制，其特点是以数量众多的“条目”作为预算资源配置和预算体系运行的基本单元，具有便于合规性控制、信息负荷较小等优点。但在深化国家治理体系和治理能力现代化改革以及全面实施预算绩效管理的背景下，这一预算体制忽视绩效和模糊政府施政重点等内在缺陷日益显现，亟须转向绩效导向型预算体制。

       20世纪80年代以来，全球广泛兴起的预算改革表明，从投入预算向绩效导向预算转型，一般需要经历规划预算的过渡，以此创建一个由规划、子规划和活动组成的预算结构，澳大利亚、美国等国家的实践已证明这一点。目前大多数实行绩效导向型预算体制的国家，都基于规划或产出领域对预算进行了重新分类，并将规划作为预算配置的基本单元[2]。但是长期以来，“将规划作为预算的微观基础”这一研究领域却被我们所忽略了。梳理规划预算的定义、发展历程和国际经验，得出全球范围内规划预算改革对我国的启示与借鉴，对我国实施规划预算改革具有重要现实价值。

       一、规划预算的定义和基本要素

       规划预算是一种将规划作为预算制定、财政资源配置、评估监督的基本单元，并与成果相联结的预算体制。其显著的特点是引导预算中的各利益相关方将其注意力从投入转向公共支出的结果，这些相关方包括立法机关、预算决策和管理部门、各支出部门、规划管理者和公众。在预算系统中，“规划”特指公共部门开展的、旨在促进共同成果的一系列活动的集合。以“森林防火规划”为例，该项规划可以是“防火宣传教育”“建设防火设施”“培训消防人员”等活动的集合，这些活动都指向共同的成果目标——管理和防止森林火灾，也就是该项规划追求的政策目标。在每项“活动”下，可以分别界定该项活动所需要的投入、预期的产出和成果，它们构成该项规划的基本绩效指标(重点是产出与成果)。因此，规划一般包括四个基本要素：规划目标、规划名称、活动、绩效指标(见图1)。在活动的基础上编制预算，汇总后就可以形成该项规划的预算。规划预算的优点可以简单概括为：以规划作为预算资源配置的本位(而非组织本位)、注重外部公众导向(而非内部投入导向)、关注成本和绩效、与政策目标紧密相连。

      

       图1 规划结构的基本要素(以森林防火规划为例)

       需要特别说明的是，在我国的预算体系中，虽然“项目”一词被频繁使用，但它与“规划”不是一个概念，“项目预算”与“规划预算”也不是一个概念。在现有预算体系和语境中，一个公共工程(比如办公楼建设)是一个“项目”，一个支出条目(比如差旅费)被称为一个“项目”或“科目”，为完成某项任务而开展的工作(比如土地价格监测)也被认为是“项目”。实际上它们的含义各不相同：在英文中，第一个被称为“project”，指某项最终将形成固定资产的工程；第二个被称为“item”，指预算资源投入的最小类别(条目)；第三个在特定情况下可被视为“activity”，是指为了完成某项目标而开展的活动。根据财政部的定义，项目支出是“为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等”①。这与规划预算中“规划”的含义有较大区别，规划的范围要比项目广泛得多，而最重要的区别在于：规划与绩效目标(共同成果)间不可分割的内在联系，在“项目”概念中消失了。

       在图1所示的规划结构中加入按活动编制的预算支出，再加上将相关信息整合起来的信息系统，即构成规划预算的基本结构。规划预算的这一结构既不同于传统的投入预算，因为它将支出安排与绩效指标挂钩；也不同于严格意义上的绩效预算，因为支出安排只是与规划目标(共同成果)挂钩，而非与特定产出直接挂钩。严格意义上的绩效预算要求按特定产出编制预算并联结特定成果，非常复杂且有极高的实施门槛②。相比之下，规划预算一方面消除了投入预算忽视绩效的缺陷，另一方面大大降低了成功实施的门槛条件。

       二、规划预算改革的国际经验

       规划预算的兴起源自对投入预算局限性的反思，20世纪50年代以来，美国、英国、法国等发达国家和马来西亚、南非等发展中国家，都先后放弃了传统的投入预算模式，转而引入规划预算。有些国家在此基础上，开启了朝向“产出—成果预算”等更高级预算模式的改革(如英国、新西兰、澳大利亚)，不断丰富和发展规划预算的改革实践，形成了一股全球性的示范效应。

       (一)规划预算的起源与发展

       在过去70年中，世界各国特别是发达国家一直在对传统预算体制进行改革和完善，努力寻找一种能够促进公共支出管理、有利于政府施政和经济社会发展的预算体制。按照时间先后和发展的脉络，规划预算改革大致分为四个阶段：美国率先于20世纪50年代实施的规划预算、60年代实施的计划-规划预算系统、70年代实施的零基预算以及80年代以后以英国、新西兰、澳大利亚等国为代表的新一轮预算改革。