国家海洋事业成效在很大程度上取决于管理体制的完善与否，而管理体制的完善又取决于不断改革与创新。1978年以来中国经过40多年的持续改革，基本理顺了海洋管理的职能，合理配置了海洋管理资源，保证了海洋管理制度的有效实施，具有鲜明的时代特点，留下了宝贵的经验，但也面临着一些问题需要解决。因此全面回顾1978年以来中国海洋管理体制改革的发展历程，检视其演变特点，总结其可资借鉴的有益经验，展望其未来发展愿景，具有重要的理论价值、现实作用与前瞻意义。 一、1978年以来中国海洋管理体制改革回顾 海洋管理体制是海洋管理机构的组织形式，必须与海洋生产力发展水平相适应与协调，因而是历史发展阶段性与权变性的产物，必须充分把握每个时代脉搏又不断与时俱进。1978年以来随着国际海洋形势的深刻变化与中国工作重心的转移，特别是有关涉海行业的迅速发展，中国传统的海洋管理体制已无法适应新形势发展的需要。在这种情况下，中国海洋管理体制改革问题被提上议事日程。从1978年到现在经过3个阶段的相应变革，海洋管理体制基本上能够符合与适应特定时空条件下海洋形势演变的需要，并在很大程度上推动了国家海洋事业持续发展。 (一)中国海洋管理体制改革起步阶段(1978-1990年) 邓小平曾强调：“中国要富强，必须面向世界，必须走向海洋[1]。”从历史背景来看，这一阶段国内外海洋形势的变化为中国海洋管理体制改革起步创造了一定条件：第一，1979年中美建交标志着以美国为首的西方敌对势力对新中国海上封锁与禁运彻底崩溃，中国海洋安全形势趋于缓和与稳定。第二，邓小平创造性提出的“主权属我、搁置争议、共同开发”的新思路为中国与周边有关国家和平解决海洋争端提供了理论指导。第三，随着对外开放战略的推行，中国海外经贸与运输活动日益增多，开始积极参与有关国际海洋事务。第四，中国各项海洋产业蓬勃发展对经济贡献率不断提高，国家对海洋事业日益重视。第五，海洋资源的快速开发在释放巨大红利的同时，也伴生了生态破坏与环境污染等诸多问题。在这种情况下，中国开始对滞后的海洋管理体制进行改革。 第一，从国家海洋局主管部门变更来看，改革开放之前国家海洋局由海军代管，这种管理体制不符合国际海洋管理体制发展趋势，因此1980年1月的《中央科学研究协调委员会会议纪要》建议：由于“海洋工作综合性强，涉及中国科学院、石油部、地质部等十几个部门，应由国家科委领导统一组织协调，明确分工合作”[2]。据此，1980年9月国务院和中央军委批转了国家科委《关于改变国家海洋局领导体制有关问题的报告》，这样从1980年10月起国家海洋局便由此前的海军代管改为国家科委代管。而在1983年的机构改革中，国家海洋局又改为直隶国务院并赋予其中国海域及海洋权益维护的综合管理职责，这样国家海洋局便由原来主要负责海洋科研调查组织工作的事业机构，转变为国务院管理全国海洋工作的组织与协调的行政职能部门。 第二，从海洋管理层次与体系完善来看，一方面，1980-1988年国家海洋局与国家科委等五部委联合组织开展了全国海岸带与海涂资源综合调查，为此成立了全国海岸带和海涂资源综合调查领导小组及其办公室，同时在沿海各省级地区也相应成立了调查办公室。到1988年调查结束后，各地调查办公室经过改组便成为沿海各省级科委下属的管理当地海洋工作的海洋局(处、室)，这样地方海洋管理机构逐渐成型。另一方面，1989年国家海洋局确定了其直属的北海、东海和南海分局10个海洋管区和50个海洋监察站的职责，从而形成了国家海洋局—海区海洋分局—海洋管区—海洋监察站4级管理体系。 第三，从海洋行业管理演变来看，20世纪80年代中国相应加强了各涉海行业的管理：其一，从救捞管理来看，1978年成立了专门的主管机构——交通部救捞局，下辖烟台、上海、广州3个救捞局。1989年又将原1973年成立的全国海上安全指挥部更名为中国海上搜救中心，统一组织与综合协调全国海上搜救工作并在沿海各省级地区也相应设立了海上搜救中心及其分中心，初步形成了较为完善的海上搜救机构与网络。其二，从航标管理来看，1980年经国务院和中央军委批准，将原由海军管理的航标全都划归交通部管理。其三，从港口管理来看，全国除秦皇岛港作为国家能源港没有下放外，其他各港业务运营都实行了中央与地方“双重领导、地方为主”的管理体制。其四，从渔业管理来看，在农业部下设渔业局进行专门管理。其五，从海洋石油资源管理来看，成立了中国海洋石油总公司来统一开展对外合作勘探与开发活动。 第四，从海洋执法力量组建来看，主要体现在以下几方面：其一，在海洋环境执法方面，为了实施1983年生效的《海洋环境保护法》，国家海洋局开始组建中国海监来承担执法工作。其二，在渔政渔监执法方面，在1978年成立的国家水产总局之下设渔政局，主管渔业资源繁殖保护、渔航安全保障等工作。到1988年又把上述职能转为农业部成立的渔政渔港监督管理局来行使，并在其下设立了黄渤海、东海、南海3个直属海区管理局及其检查大队，从而打破了省级行政区域渔政执法的限制。其三，在海运安全与港航秩序执法方面，1978年以后，当年受“文革”冲击而瘫痪的各港务管理部门逐步恢复了安全监察室。1985年国务院建立了中央与地方分工负责的海上安全监督管理体制，即沿海大港安全监督由中央管理，小港则由地方管理，而海区秩序由中央统一部署港监按海区分管。据此，在沿海主要港口组建了14个海上安全监督局作为交通部直属的一级行政执法机构。同时沿海各省、市、县在交通部门也都设立了港航监督或车船监理等部门，基本形成了覆盖全国的港航安全执法布局。1986年为适应远洋运输快速发展的需要，国务院批准成立了中国船级社来承担服务职责，与中国船舶检验局实行两块牌子、一套机构。1989年又进行了以政企分开为核心的港监管理体制改革，中央直属和地方港监机构从港务局中独立出来，在交通部分别成立了港务监督局(安全监督局)与船舶检验局，对外则称中华人民共和国港务监督局和中华人民共和国船舶检验局；在沿海港口成立海上安全监督局；地方交通主管部门也相应设立了港航监督与船检机构。其四，在边海防治安执法方面，1982年海军抽调部分人员组建了海上公安巡逻队，1988年更名为海警，归公安边防领导并在各省级地区设立了海警支队。
